绿色能源项目合规指引之一 ：汇总绿色能源项目合规依据

导读：在“双碳目标”的加持下，光伏、风电等已从单纯的能源替换项目突进，演化为具有根本性和全局性的战略纵深，是故宜以“绿色能源项目”的称谓予以明示。
而从生态环保法律服务的角度看，绿色能源项目合规既是相对成熟的市场化法律服务产品，也是律师行业贴近新时期高质量发展主线生发业务创新的沃土。兹以项目类别作为纬线，以项目建设流程作为经线，纵横交错、条块结合地析出重要节点，佐以项目自建与投资并购的合规管理实务要领，提出具有较强针对性的绿色能源项目合规管理系列指引，供绿色能源企业和法律服务界同仁参考。冀在具体项目中形成合规共识，落实合规措施，防范合规风险，以个体项目的高质量持续积累，裨益于我国绿色能源发展的大局和“碳达峰碳中和”的宏伟目标。
近年来，能源问题日益成为经济社会发展的热点，而绿色新能源项目则是热点中的热点。按照“名正则言顺，言顺则事成”的规律，绿色能源项目合规指引系列文章，首先需要对相关基本概念进行必要的阐释，然后从实务操作角度确定项目合规依据的拣择标准，进而梳理出与绿色能源项目合规密切关联的法律、行政法规、重大政策、行政规章等，作为下一步翔实论述项目建设运营合规管理措施的文本渊源。
一、绿色能源项目概述
能源是全体生物保全的根本，亦是人类社会一切生产生活的基础。工业革命兹自煤炭起源，迭代扩展至石油天然气，都是以碳基能源燃烧释放能源。人类使用能源本无取舍，对于能源类别也本无区分，盖以全球气候变化应对共识，对工业革命以来燃烧化石能源排放温室气体的摈斥，而起纷纭、多有名目。
（一）能源类别
1.新能源与传统能源。传统能源，谓此前人类社会生产曾经广泛使用过的能源类别，即煤炭和石油；对应 “新能源”则主要指针水力、风力、太阳能以及核能等。
2.化石能源与非化石能源。化石能源，以煤炭、石油、天然气的成因系远古生物沉积之谓，也只是一种流俗说法。但对应的“非化石能源”较为清晰，包括了核能以及水力、风力、太阳能、地热、潮汐、生物质等。
3.清洁能源与非清洁能源。非清洁能源，系指在利用过程中会向外在环境产生污染物或者类污染物的能源，其剑锋所指，大片倒伏，余者可以称得上“清洁能源”只有极其有限的水力、风力、太阳能、海洋能、地热能。
4.可再生能源与不可再生能源。《中华人民共和国可再生能源法（2009修正）》第二条规定“本法所称可再生能源，是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源”，外延广泛。而显然，站在对立面的“不可再生能源”就是指煤炭、石油和天然气。
（二）能源项目
1.能源开发利用。从终极意义上讲，人类本是宇宙的偶然，人类社会是作为逆熵增结构体，对外在环境资源的开发利用具有必然性，在各种场景下即外化为各类能源项目。
2.能源利用形态。缘于社会的组织结构以及人性的自然，各个主权国家基于资源禀赋和经济社会发展目标，对于能源的攫取必然以公、私两种形态展开，直观呈现为各种能源项目，比如煤矿、油气田、火力发电厂、核电站、水电站、风电场以及输气管、输电网等。
（三）绿色能源项目
1.原本无差别。如前所述，对于能源的利用本无新与旧、高与低、洁与染、再生与不生的区别，能源项目也本应是百花齐放、各自相安、相得益彰的。
2.因气候变化而有拣择。而恰恰由于国际气候变化法治进程与成果——《联合国气候变化框架公约》之《巴黎协定》，提出到本世纪末把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2℃之内，并努力争取控制在1.5℃之内，人类整体命运危亡与严格控制温室气体排放之间划上了等号。在国际、国内二级法治监管之下，不同性质的能源项目将会遭遇区别性的对待，此前应用广泛且技术成熟的燃煤发电厂受到了公开的排斥，即如我国虽在火电行业技术遥遥领先，也于2021年宣布停止新建海外煤电项目[1] 。
3.剥离水电和氢能项目。水力发电，尽管本身是清洁的、可再生的，但是大坝建设对生态环境的系统破坏以及项目全周期计算出的高碳排放，令其难当绿色能源之名；氢能是本世纪最具发展潜力的能源，但大规模产业化尚有较长的一段距离 ，故而暂时不堪绿色能源之实。当然，各方对此的意见并不统一。笔者基于法律服务实践对之作出的取舍，只不过出于研究的方便和行文的权衡而已，仅供参考。
4.内涵与外延。站在当下时空语境下，为超脱概念纷争、便于交流探讨，特将对人类和生态环境相对友好、能够兼及当代人和后世子孙利益、具有可持续发展特性的能源利用项目，采用“绿色能源项目”的名称，具体包括风力发电、光伏发电、多能互补、生物质发电和新型储能项目[2]。
二、合规依据拣择标准
结合此前绿色能源法律实务经验，依据如下标准对绿色能源项目的合规依据进行梳理归纳。
1.限定外部监管规范。参照《中央企业合规管理办法》的规定[3]可知，正规意义上的合规依据既包括外部监管规则也包括企业内部管理要求。然而，从法律服务的角度看，企业内部管理要求既无必要也无可能纳入考量范围，因此应当将企业内部管理要求予以排除。
2.添加重大政策规范。基于我国党政威权体制的现实，党中央、国务院发布的诸如“发展规划”[4]、“低碳转型”、“绿色发展”、“美丽中国”、“双碳目标”等国家重大政策，在特定的时段对项目实践、行政执法以及司法活动具有特殊的统领效力，因此其也应当被纳入到合规依据的序列之中。典型的例子是2021年10月24日《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，不仅确定能源绿色低碳发展的基调、提出“到2030年非化石能源消费比重达到25％左右，到2060年非化石能源消费比重达到80％以上”的指标约束，而且具体要求“……实施可再生能源替代行动，大力发展风能、太阳能、生物质能、海洋能、地热能等”以及配套的立法、技术、政策、财务、金融等支持措施。
3.增补标准与规章。绿色能源项目具有专业技术门槛、落地周期较长且地理分布广泛的特殊性，所以在外部监管依据中还应当增加“行政规章、国家标准、地方性规章”。须知，此三者尽管法律效力层级不高，但是却可以对一个具体的绿色能源项目产生颠覆性的作用力，例如2022年6月29日内蒙古自治区发改委《关于废止部分可再生能源项目上网电价批复文件的通知》对辖区内7个涉嫌倒卖光伏指标项目上网电价批复文件予以废止，其贯彻执行的即是三部委联合发布的《关于开展可再生能源发电补贴自查工作的通知》[5]；又如国家能源局自2021年下半年起对《光伏电站项目管理暂行办法》（国能新能〔2013〕329号）组织修订，直到2022年11月30日正式印发《光伏电站开发建设管理办法》，重新调整对光伏电站的管理思路与要求，界定政府行业管理部门、光伏企业、电网企业等各类主体的职责要求，形成了覆盖光伏电站规划、开工、建设、运行、改造升级、退役等全生命周期的合规管理要求[6]。因此，行政规章、国家标准、地方性规章反而是绿色能源项目合规服务实践中，需要业界同仁高度关注的重点。
三、合规依据清单
（一）层级与数量
经过梳理，绿色能源项目全流程涉及的合规依据包括但不限于：
1.法律与行政法规。涵盖《中华人民共和国城乡规划法》、《建设项目环境保护管理条例》等共45件。
2.国家重大政策。包括《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》等4件。
3. 行政规章。包括《光伏电站开发建设管理办法》《关于支持光伏和规范光伏发电产业用地的意见》《海上风电开发建设管理办法》等93件。
4. 国家标准。包括《GB∕T51121-2015风力发电工程施工与验收规范》等4件。
5. 地方性规章。各省级人民政府颁布的相关地方性规章若干，如《内蒙古自治区人民政府关于加快推动新型储能发展的实施意见》）等。
（二）运用方式
1. 横向运用。下一步，将针对集中式光伏电站项目重点解析《光伏电站开发建设管理办法》；针对分布式光伏发电项目重点解析《分布式光伏发电项目管理暂行办法》；针对陆上风电项目重点解析《风电开发建设管理暂行办法》；针对海上风电项目重点解析《海上风电开发建设管理办法》与《实施细则》、针对多能互补项目重点解析《关于推进电力源网荷储一体化和多能互补发展的指导意见》《光伏扶贫电站管理办法》，针对储能项目重点解析《新型储能项目管理规范（暂行）》
2.纵向运用。从绿色能源项目预研立项、建设前期、建设中期、建成投产、运营考核、退役关停等全生命周期，梳理出可以闭环管理的合规操作要点，包括但不限于：耦合“双碳目标”、土地手续、市场准入、项目环评、安全生产监管、电网接入、水保与防洪、矿产资源压覆、地质灾害评估、文物保护、军事设施保护、职业病防护、社会稳定风险评估、建设规划许可、消防设计备案与审核、施工许可、电力工程质量管理、防雷电设计审核、项目竣工验收、计量验收、档案管理、应急预案管理、土地两税[7]、绿电与绿证交易、碳资产开发与管理等。
3.综合运用。每一个具体绿色能源项目都兼具共性与个性，因此一方面应当符合前述合规依据的对应性要求，另一方面也应当适度深入调查，从中开拓出符合本项目特色的合规管理要点，而这往往需要由律所等专业服务机构提供专项服务予以完成。
（三）合规依据列表
是以，将梳理的法律与行政法规、国家重大政策与规划、行政规章、国家标准的名称细致列表附后，供业界同仁作为进阶基石。
附表：所涉法律与行政法规、国家重大政策与规划、行政规章、国家标准的名称

[1] 澎湃新闻：《停止新建海外煤电，中国承诺影响几何》，2021年9月23日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_14623894
[2] 新型储能是指除抽水蓄能以外的储能技术，包括新型锂离子电池、液流电池、飞轮、压缩空气、氢（氨）储能、热（冷）储能等。
[3] 《中央企业合规管理办法》第三条“本办法所称合规，是指企业经营管理行为和员工履职行为符合国家法律法规、监管规定、行业准则和国际条约、规则，以及公司章程、相关规章制度等要求。”
[4] 2021年3月12日《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》
[5] 工人日报：《可再生能源补贴核查：内蒙古24个光伏项目上网电价被废止》，2022年8月6日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1740413926779641122&wfr=spider&for=pc
[6] 国家能源局：《<光伏电站开发建设管理办法>政策解读》，2022年12月26日，http://www.nea.gov.cn/2022-12/26/c_1310686331.htm
[7] 具体指土地使用税、耕地占用税。