法官的时间去哪儿了

提起案多人少的矛盾，不少法院院长眉头紧锁，心急如焚。面对着“五加二”、“白加黑”的工作强度，面临着由于高强度工作而陷入的种种困境，法官疲惫不堪且不说，似乎司法公信与权威也未见多少提升。也有一种声音认为案多人少是一个“伪命题”。他们历数造成消耗法官时间的种种原因，分析了法院职能定位、内部资源配置、审判管理、诉讼程序中存在的问题，同样引起我们深思。
法院案件多吗？2012年，我国地方各级人民法院受理案件1012万件，而日本每年约为380多万件，美国联邦法院164万（美国联邦的案件仅占全国案件的5%）。光这么看，也许看不出什么门道。但如果把相应的人口总量比照着研究，我国的人口总量是13亿，日本是1.3亿，美国是3亿，那么，便可看出我国每年一千万出头的案件量不能算太多。
法院人少吗？目前，我国法官人数约为19.6万名，万人均有法官数为1.45名；美国约有886名联邦法官和2.7万名州法官，万人均有州法官数为0.86名；我国台湾地区法官人数是2005名，万人均有法官数为0.86名。可见，不论从法官总量还是从万人均有数上看，我国法官都不能算太少。
一方面，从案件数量和法官人数来看，我国法官似乎不应当太忙碌；另一方面，就笔者个人在法院的工作感受而言，加班确是家常便饭，而一些人大代表及普通民众在观摩了法官一天的工作之后常会感叹，法官们确实太忙了。面对这种应然与实然的巨大反差，我们不禁要问，法官的时间去哪儿了？是什么造成了现实中的忙碌？
第一，案件增长速度较快，传统工作方式难以适应。就中国这样一个人口大国来说，案件总量并不算很大，但案件增长速度较快却是客观事实。2008-2012年，最高人民法院受理案件50773件，审结49863件，分别比前五年上升174%和191%；地方各级人民法院受理案件5610.5万件，审结、执结5525.9万件，同比分别上升29.3%和29.8%。
第二，法院内部资源配置不尽合理，一线办案法官力量不足。目前，全国法院工作人员中约58%是法官，而这些法官中又有相当一部分任职于综合业务和行政部门。除此之外，院、庭长更多地从事管理、监督工作而不亲自办案。相比之下，在日本，全国只有200多名法官兼任各级法院的司法行政工作，而在台湾的2005名法官中只有十几人从事综合管理工作。
第三，司法辅助人员不足，法官事必躬亲。比较一下法官与辅助人员之间的比例便一目了然。我国法院共有34万工作人员，其中法官19.6万名。相比之下，意大利专职法官为6654名，而法院系统另有24661名法官以外的工作人员；法国专职法官为6945名，法院系统的其他工作人员是20616名。英国专业法官与司法辅助人员的比例大致为1:9.8；我国台湾地区法院系统所有工作人员为12000多名，其中法官2005名，法官与法官助理、书记官的比例大致为1：0.9：1.5。
第四，诉讼程序不够科学，司法效率受到影响。目前，法院的繁简分流、集中审理、连续开庭、文书简化等还在探索阶段，在一定程度上影响了审判效率。以集中审理、连续开庭制度为例，日本《刑事诉讼规则》第179条规定“法院对需要审理2日以上的案件应当尽可能连日开庭连续审理”；我国台湾地区刑事诉讼法第293条也要求审判非一次期日所能终结者除有特别情形外应于次日连续开庭；英美控辩式庭审尤其是陪审团审判对集中审理和连续开庭的要求则更为严格。
第五，多元纠纷解决机制尚未成熟，法院的诉讼压力无法缓解。在任何国家、任何时代，司法资源都不是取之不尽的，应当谨慎使用。这并不是因为国家不能供养更庞大一些的司法系统，而是我们应当同时重视社会自治管理能力的培养，避免国家治理体系畸形发展。
第六，诉讼成本偏低，影响解纷渠道选择取向。我国的诉讼费用收取标准较低，而且目前仍有很多百姓打官司都“亲自上阵”，不聘请律师代理。一方面，诉讼成本低便于百姓寻求司法救济，但另一方面也在客观上刺激了案件量的增长。
第七，法官自身能力不足。法官职业化以及司法能力的提升是一个永恒的课题，但目前看来，提高的空间仍比较大。
第八，法院和办案法官承担的社会功能偏多。司法的社会功能是必不可少的，但社会稳定、信访稳控、化解矛盾、参与“中心工作”、介入政府决策等的确给法院增添了不少工作量。
面对“倒挂”的人员构成、逆向的法官流动、不发达的非诉纠纷解决机制以及司法能力的欠缺等现实，相应的改革刻不容缓了。
一是厘清司法功能的界线。要确保司法归位，守好法治的领地，最大程度地发挥其法治功能和适度的社会功能。如果司法越俎代庖，打破了科学的权力配置，效果将适得其反。
二是合理配置法院内部人力资源。结合法院人员分类管理、法官员额制、法官养成机制、法官培训等各项改革，制定法官与辅助人员的合理比例，限制兼任司法行政工作的法官数量。
三是完善诉讼程序，改革审判权力运行机制。可借鉴其他国家和地区的先进经验，加大繁简分流力度，探索扩大独任审判范围，建立完备的庭前准备程序，当繁则繁当简则简。同时，健全审判权力运行机制，克服审判工作的行政化，提高司法效率和办案质量。
四是倾尽全力提高司法能力。司法能力是其他各项改革措施的基础性论据，也是提高效率的重要前提。这首先要从法官的职前正规训练入手，提高法官的任命门槛，而不是在低槛进门之后再“补课”；其次要强化法官任命后的职业培训工作，精进法官的业务能力，做到“与时俱进”、“好上加好”；三要建立各种机制，营造法官以办案为荣、办好案为荣的积极氛围。
五是大力发展包括仲裁、调解、行政裁决、中立评估、谈判、协调等方式在内的非诉纠纷解决机制。要在费用、效率、公正度、解纷效果等方面制定引导性政策，让公众在发生纠纷时优先选择诉讼外渠道解决，在迫不得已时才动用司法资源。法院普遍建立诉调对接中心，为诉讼外纠纷解决机制提供平台，在案件进入审判程序前先行分流，减轻当事人讼累。
当我们通过司法体制和工作机制的改革解决了这些问题之后，或许我们便无须再问“法官的时间去哪儿了”。