解读新《行政处罚法》 执法机关应注意的6点变化（中）

1月22日，《行政处罚法》修订案经十三届全国人大常委会第二十五次会议“三审”审议通过，这是《行政处罚法》制订以来的首次大修。离2021年7月15日新《行政处罚法》正式施行还有近半年时间，作为行政执法机关，应该关注新法的那些调整和变化，我们进行了整理和解读。
今天为大家推送第二篇，一起来分析行政处罚的种类设置、处罚权为何要下放至乡镇街办，以及由此对执法产生的影响。
变化3:处罚种类类型化 新增“限制从业”等处罚
新《行政处罚法》第9条对处罚的种类作了规定，按照类型进行了列举，逻辑更清晰，同时新增了“通报批评”、“降低资质等级”、“限制开展经营活动”、“责令关闭”和“限制从业”等处罚内容。
行政处罚涉及公民、法人等的基本权利，必须采取法定原则，这是现代法治的要求。旧《行政处罚法》对行政处罚的种类进行了列举式规定，包括警告、罚款、行政拘留等6类，同时规定了兜底条款，法律行政法规规定的其他行政处罚。随着时间的推移和实践发展，行政处罚规定的种类已经不能够满足监管的要求，但基于行政处罚法定原则，“兜底条款”的适用条件非常严格，实践中能激活“兜底条款”使用的情况也不多，此外原有的处罚类型也存在不符合条理、类型不周延的情况。
新《行政处罚法》修订时，不少法学专家提出应该扩展处罚的种类，尽可能类型化。北京大学姜明安教授认为，行政处罚依其类型（财产罚、行为资格罚、人身自由罚和声誉罚）列举相应主要形式，并将最常用的行政处罚形式（罚款、没收）置前，这样更加科学，更有逻辑性；中国政法大学马怀德教授认为，应当将行政处罚进行类型化，以归类的方式代替具体列举，分别规定为自由罚、声誉罚、财产罚、行为罚、资格罚等；上海财经大学张淑芳教授认为，处罚种类的补强和拓宽应作为修订的重要目标定位,具体措施上应在区分人身罚、财产罚、资格罚、行为罚、名誉罚等种类范畴的基础上予以适度拓展。
回到新《行政处罚法》第9条规定，第一项“警告、通报批评”属于声誉罚；将旧《行政处罚法》规定的二三项“罚款”和“没收违法所得、没收非法财产”合并为新规的第二项，属于财产罚；第三项“暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件”，属于资格罚；第四项“限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业”，属于行为罚，限制从业存在和资格罚的竞合；第五项“行政拘留”属于自由罚；第六项“法律、行政法规规定的其他行政处罚”属于“兜底条款”。
对行政执法机关，一是要尽快熟悉新《行政处罚法》的处罚类型，完善行政处罚清单目录，二是要加强对执法人员的培训，坚持处罚法定原则，提升处罚执法水平。
变化4:执法力量下沉 处罚权可下放到乡镇街道
新《行政处罚法》第24条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。”
早在2019年初，中办、国办就印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，要求推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。经检索，北京、广东、浙江等地在2020年就开始向乡镇街办下放部分行政处罚权。以北京为例，《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》（京政发〔2020〕9号）将6类执法权下放，包括原由城管执法部门行使的市政管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理、停车场管理、交通运输管理、食品摊贩管理等方面和对流动无照经营、违法建设、无导游证从事导游活动等行为的全部行政处罚权、行政强制权，原由生态环境部门行使的大气、噪声污染防治方面的部分行政处罚权等等。
可以说面对着城镇社会的复杂性增加，人口数量增加，行政执法权不得不下放的压力，而下放又和旧《行政处罚法》的规定产生冲突，这就只能由立法机关修正立法以就对社会变化。中国政法大学应松年教授分析说，“执法权下移到乡镇、街道取得了较好的实践效果，但《行政处罚法》规定的行政处罚实施主体与实践中实际行使行政处罚权的主体却产生了脱节。根据《行政处罚法》规定，行政处罚的实施主体为具有行政处罚权的行政机关，以及经依法授权、委托的组织，而在管辖级别上，明确了行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，只有法律、行政法规可作另行规定。乡镇作为一级政府，街道作为市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关，既不属于‘县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关’，也不属于被授权、委托的组织，又没有法律、行政法规的依据，街道、乡镇执法普遍面临法律依据不足的困境。”
新《行政诉讼法》的规定解决了这一法律障碍，同时明确由省、自治区、直辖市根据当地实际情况下放行政处罚权。这是基于各地乡镇街办的经济发展、执法队伍、执法能力水平的差异而定的，要确保行政执法下沉“放得下、接得住”。
对行政执法机关而言，一是应积极落实中央关于执法重心下沉和集中行使行政处罚权的精神，深化综合执法改革；二是严格处罚下放的内容，在适合乡镇街办执法的市容环境、市场监管、社会治安、民生事业等领域逐步下放处罚权，并建立执法目录；三是加强基层执法队伍建设，多培训学习，提升执法能力和水平。