浅析土地一级开发过程中部分工作实操

随着经济水平的不断发展，我国被外界称为“基建狂魔”。近年来，虽受到疫情影响，尽管房地产市场低迷，我国各大中小城市房价均有所下跌，且土地出让金较高，致使征收拆迁、三通一平等作为土地组成部分的基础建设也随之跌宕起伏。但在城区优质土地储备资源有限的情况下，可供开发的土地资源也因政策调控力度的加大等因素变得更加紧俏。各房地产开发商也在不断推动着旧城改造、棚户区改造、城中村改造等城市基建的更新，许多房地产大型国有、民营企业等参与土地一级开发、二级开发、一二级联动开发等已然成为常态。
土地一级开发作为基建进程大环境下的重要组成部分，是一个较为复杂的过程，比如土地一级开发过程中“安置补偿”阶段工作，其复杂程度尤为突出。本文将从土地一级开发的相关主要概述、开发主体、开发审批流程，以及安置补偿过程中的实务操作等方面进行简要分析论述，以供实务参考。
一、重要概述
1、土地一级开发
根据我国《土地管理法》等相关法律法规的规定，土地一级开发，是指由政府实施或者授权委托其他单位、企业等实施，对某既定区域内的城市国有土地(毛地)或农村集体土地(生地)进行统一的征收征用、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该既定区域内的毛地或者生地满足三通一平（水通、电通和路通）、五通一平（通电、通路、通水、通讯、排污、土地平整）或七通一平（通电、通路、通水、通讯、排水、排污、有线电视、土地平整）的建设条件的净地或熟地，按期达到土地出让标准的土地开发行为。
2、国有资产转让及评估
《中华人民共和国企业国有资产法》第五十一条规定，国有资产转让，是指依法将国家对企业的出资所形成的权益转移给其他单位或者个人的行为；按照国家规定无偿划转国有资产的除外。且根据《中华人民共和国企业国有资产法》第五十五条规定，国有资产转让应当以依法评估的、经履行出资人职责的机构认可或者由履行出资人职责的机构报经本级人民政府核准的价格为依据，合理确定最低转让价格。
3、土地使用权出让
根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权可以依法依规出让，但须签订书面的出让合同。涉及国有资产收购（含国有土地）的，在符合地区规划要求的前提下，经国有资产收购协商双方达成一致收购意见后，亦需依法依规签订国有资产收购协议。
二、开发主体
土地一级开发的主体应该包括原土地使用单位，以及有权政府机关依法选定的一级开发商。
（1）土地一级开发商为原土地使用单位的，实践中通常是以划拨方式无偿使用土地的单位，划拨土地使用的单位一般为老国有工厂或国有公司/企业等，在一级开发完成，达到项目用地条件后交给所属政府机关。
（2）有权政府依法选定的一级开发商，对此各地规定和操作不尽相同，各有差异，部分省市对此没有明确要求。例如：贵阳市主要通过招拍挂等方式进行选定；北京等地区规定一级开发主体需要通过招标方式进行选定。土地一级开发主体的确定，应当根据法律法规规定，并结合各地地方相关政策予以确定。
三、审批流程
由于土地一级开发须按规划对国有土地、拟征用和农转用土地等进行的统一组织征收征用、拆迁和市政基础设施等建设。所以，土地一级开发亦须符合市政府的社会发展计划、城市总体规划、土地利用总体规划、年度土地利用计划、年度土地供应计划（国有土地除外）及土地储备开发计划。那么，具体的申办审批流程是什么样的呢？
1、预审申请：原土地所有者或使用者在征得区县和乡镇政府或上级主管部门的同意后向所属市的国土部门提出申请，由该部门依法受理并进行土地开发项目的预审工作。
2、项目审核：项目通过预审申请后，根据其性质，委托市、区县土地储备机构负责组织编制土地储备开发实施方案。实施方案编制时，应就待开发土地的范围、面积、规划、建筑物及构筑物情况、地上附着物情况、所需成本、预估收益等实际情况，由所属市国土部门联合市发改委、规划局、征收局、建设局、环保局等相关部门召开联合审核会，提出意见或建议，并明确土地的一级开发主体。
3、办理程序：首先，土地储备开发实施单位向所市规属划部门办理规划意见，再向市国土部门办理用地手续，然后向市发改委办理核准手续。涉及交通、园林、文物、环保和市政专业部门的手续，按照有关规定办理。其次，若开发项目涉及新增集体土地办理农用地征收、农转用手续或存量国有建设用地收回国有土地使用权的，土地储备开发实施单位依法办理相关手续，并获得所属市政府的批准。最后，在取得所属市政府的批文后，由土地储备开发实施单位到相关委办局办理征地、拆迁、市政基础设施建设等相关手续。涉及危改、文保、绿隔等项目需按规定承担回迁房建设。
4、验收确定：申请项目的土地一级开发完成后由市国土部门组织相关委办局进行验收。具体验收内容如下：
（1）土地一级开发所需成本预审核；
（2）合同要求的组织验收土地开发程度达标情况；
（3）土地开发费或管理费的缴纳情况；
（4）纳入市土地储备库。
四、土地一级开发中安置补偿实务操作
土地一级开发中关于安置补偿的部分，涉及的主要工作可分为四个阶段：即前期摸底排查阶段、根据摸底情况出具《安置方案》及根据方案制作《搬迁公告》及《安置补偿协议》等相关文件阶段、签约阶段、净地交付（一级开发完成）阶段。土地一级开发项目进程中，通常做法均是成立项目专班，由专班专门负责土地一级开发的整个过程及安置补偿工作。
1、摸底排查
摸底排查是安置补偿中较为重要的工作，摸底工作成果直接关系到整个搬迁安置工作的进程。
（1）摸底实务工作
摸底排查准备工作中，应当结合项目的实际情况，制定具有可行性、高效率的具体摸底排查方案，方案通过项目专班讨论研究，并报开发公司及相关行政主管部门批准后实施。
（2）注意事项
由于安置补偿涉及到被安置人员的切身利益，摸底排查工作实际启动后，可能会遇到各种各样的阻碍情况，比如：被安置户拒绝配合、和摸底工作人员发生争执、旧房无人居住找不到安置户等等。那么在摸底排查阶段，应该注意哪些事项呢？
首先，摸底方案出具前，应当先让律师等法律工作者介入，参与摸底方案的制定及合规把控。其次，摸底工作开展之前，应当对实际参与摸底工作的相关人员进行培训，让摸底人员熟悉摸底工作的主要目的以及具体摸底方法等。只有熟悉摸底工作的目的和方式方法，才能高效完成摸底排查工作。最后，摸底工作具有一定的特殊性及危险性，须要求摸底人员每天汇报摸底情况，及时反应摸底工作过程中的突发事件，并积极配合解决。以确保摸底工作的顺利进行。
2、出具安置方案
（1）方案设计
摸底工作结束后，根据摸底成果，结合项目开发的实际需求等因素。应当制定《安置方案》《搬迁安置补偿协议》《搬迁公告》《搬迁承诺书》《签约承诺书》《请示》等等相关文件。从征拆主体的角度出发，相关文件的制定过程，建议聘请律师介入把控风险。其中，《安置方案》是土地一级开发过程中关于安置补偿的核心，《安置方案》没有法定标准，但其制定尤为重要，具体的如何安置、如何奖励、如何维护被安置户的合法权益、如何兼顾拆迁主体的利益、如何规避法律风险等等均是制定《安置方案》需要考虑的实际问题，主要内容应包含安置范围、安置补偿标准等。但每个项目均不尽相同，具体如何设计《安置方案》需要视项目实际情况而定。例如：国有土地上国有公房的腾房搬家安置，由于居住国有公房的安置户一般均为国有工厂或国有公司/企业的职工或者职工家属，但国有公房所有权属于国家，并非实际居住职工的私人财产，职工或者职工家属仅有居住的权利。所以在设计《安置方案》时，应当根据实际情况，考虑职工或职工家属是否可以享受房屋安置或货币安置，或者仅能享受腾房搬家奖励，或者直接不能享受任何安置补偿等。
（2）搬迁公告
《安置方案》依法依规出具后需进行公示，公示内若安置户提出异议的，需根据所提异议问题进行实际分析再定稿。方案定稿后，安置主体需要设计相应配套的《搬迁公告》等文件。并按照方案及公告规定的期限，将《安置方案》及《搬迁公告》等在被安置范围内如期进行公告。实践中，很多安置户不认同《安置方案》，常常出现不配合安置工作的情形。为此，在公告时可以采取倒计时方式，有助于提醒和催促安置户配合搬迁安置工作。在人力充沛的情况下，可以安排相关工作人员到安置范围内，召集安置户进行《安置方案》的讲解和劝导，避免全体闹事、群体性维稳事件等影响安置工作进程的情形发生。
3、签约
（1）签约：系指待安置人员与征拆主体之间就安置补偿事宜，根据具体的《安置方案》及有关法律法规进行签订协议的安置程序活动，一般自《安置方案》及《搬迁公告》等文件发布之日起开始签约。
（2）签约现场安排：签约是整个安置补偿工作中最重要的部分之一。但签约现场情况复杂，签约时需要办理的相关手续较多，且现场人员混乱等因素，签约现场需要的工作人员数量相应较多。为确保签约工作的正常有序推进，安置项目专班应当在签约现场组织配备审计组、谈判组、签约组、动迁组、银行、搬家组、资料对接及政策解释组、公安、不动产、住建、现场复核组、群众工作组、检查组、历史遗留工作组、后勤保障组等相关部门（具体命名根据项目实际情况确定），各司其职，负责协调和处理好安置补偿的各方面工作。
（3）安置补偿协议签订：参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款和第二款1规定“先补偿后搬迁”的原则，被安置户可以根据《安置方案》的具体规定，选择房屋安置（以房换房），也可以选择货币安置（如有），有些项目仅能选择搬家奖励的安置方式，甚至也有不能享受安置补偿的特殊情况。不管怎样，被安置人员与征拆主体签订安置补偿协议后，选择房屋安置的须办理房屋安置相关手续，选择货币安置的则领取支票（或其他支付）并移交旧房等。
（4）特殊情况处理：安置补偿过程中，难免遇到难以处理的“钉子户”问题，比如：部分“钉子户”不仅不按《安置方案》及《搬迁公告》规定的期限腾房搬迁，坚决不配合安置工作，还每天到征拆签约现场闹事，甚至抢走工作人员午餐等，更有一些安置户属于“油盐不进”型，既不向征拆主体提出任何要求也绝不配合安置工作。尤其涉及到房屋安置事宜，由于现在城市房屋价格高涨，很多人对房子都有一种有希望能得房就绝不放弃的心态，所以也因此出现许许多多的特殊情况。对于“钉子户”问题，要么根据《安置方案》等相关文件的相关规定处理，因自己闹事、不予配合等错过安置时间而不能再享受安置的，可以不予安置，但是不予安置时，征拆主体可能面临被上访或者诉讼的可能性。此外，如果条件允许的情况下，也可以经征拆主体及相关权利单位协商一致，并征得所属政府部门批示同意的，可以适当给予补偿，以便推动安置补偿工作的进程。
4、净地交付（一级开发完成）
（1）毛地是指在城市旧区范围内，尚未经过拆迁安置补偿等土地开发过程、不具备基本建设条件的土地，地上存在需要被拆除的建筑物、构筑物等其他设施等，与毛地相对的是净地。
（2）净地是指已经完成拆除，地面平整，并且不存在未被拆除的建筑物、构筑物、地上附着物等其他设施设备的土地。就权属而言，净地没有设定他项权利，土地占有、使用、收益、处分等权利不受限制。
（3）针对城市国有土地一级发开工作，完成各项相关工作后，达到毛地变净地的标准。以净地交付后，土地一级开发完成。
综上，土地一级开发中的安置补偿工作十分复杂，且根据各地地方政策差异，每个开发项目的实操做法均不尽相同。且土地一级开发前期各项成本投入较高，收益周期较长，尤其在搬迁安置补偿阶段可能因各种问题而导致项目面临延期风险，因而土地一级开发所能取得的收益极可能入不敷出，甚至会出现各种各样的法律风险等等。所以，在安置补偿阶段极其需要制定一套完备的安置补偿方案，而完成这项安置补偿工作需要丰富的市场经验与法律实操经验的巧妙结合。
注释
1第二十七条实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。
作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。