全国首部城中村改造地方性法规正式出台，《广州市城中村改造条例》亮点解读

2024年3月30日，广州市第十六届人民代表大会常务委员会发布公告，《广州市城中村改造条例》（以下简称《条例》）于2023年12月28日经广州市第十六届人民代表大会常务委员会第二十二次会议表决通过，2024年3月29日经广东省第十四届人民代表大会常务委员会第九次会议批准，2024年3月30日经广州市人民代表大会常务委员会公布，将于2024年5月1日起施行。

早在去年9月1日，广州市召开城中村改造工作推进会，落实《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（以下简称《国务院指导意见》），明确广州将充分发挥示范引领作用，积极探索“依法征收、净地出让”模式，有力有序有效推进城中村改造，推动城市高质量发展。去年11月22日，广州市人大常委会官网发布公开征求广大市民和社会各界对《广州市城中村改造条例（草案修改稿·征求意见稿）》的意见和建议。
今日《条例》正式颁布，作为全国首部城中村改造专项地方性法规，首次通过地方立法将政府主导、依法征收的城中村改造全过程纳入法治轨道，进一步推动广州城中村改造落地实施具有重大意义。《条例》共三十九条，对城中村的定义、城中村改造的方式和工作流程、土地征收、纠纷解决和法律责任等方面进行了规范，重点解决了“集体土地怎么收”“房子怎么拆”“补偿标准怎么定”“产业怎么办”“村民合法权益如何保障”“纠纷怎么解决”等重点问题。本文将总结《条例》的七个亮点并对重要条文进行详尽的分析。
亮点一：新一轮城中村改造模式——“依法征收、净地出让”
条文内容：
第一条 为了满足公共利益需要，推进和规范城中村改造，优化城市空间布局，改善人居环境，促进产业转型升级，提升城市品质和城市发展质量，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第三条 城中村改造应当增进社会公共利益，实现下列目标：
（一）加强基础设施和公共设施建设，消除公共卫生和城市安全风险隐患；
（二）提升居住品质，改善居住条件和生态环境；
（三）加强历史文化保护，塑造城市特色风貌；
（四）促进产业转型升级，推动新旧动能转换；
（五）高效综合利用土地资源，提高土地利用效率；
（六）夯实基层治理基础，提高社会综合治理水平。
第四条 本市城中村改造应当坚持政府主导、市场运作，规划先行、依法征收，公众参与、共建共治的原则。
条文解读：
广州在2009年起以土地开发一二级联动、市场主体参与合作改造的模式开展“三旧”改造，后续建立了以《广州市城市更新办法》及配套文件的“1+3”的政策体系，形成了以“三旧”改造为核心的城市更新体系。
2023年7月21日，国务院常务会议审议通过《国务院指导意见》，提出在超大特大城市积极稳步实施城中村改造，坚持公平公开、净地出让。为落实《国务院指导意见》的精神，广州市开展了“新一轮城中村改造”的立法工作。此次《条例》明确了广州市新一轮城中村改造坚持国务院对城中村改造“依法征收、净地出让”的原则，在立法目的、改造目标和基本原则中旗帜鲜明指出城中村改造的总体目的，应当是为了实现社会公共利益，统一征收补偿标准以及保障村民合法权益。2024年2月，广州市人民政府办公厅印发《关于积极稳步推进城中村改造的实施意见》（以下简称《实施意见》）。未来广州将以《条例》《实施意见》为主导，配套相关专项规定、工作导则和指引，构建广州市城中村改造“1+N+X”政策体系。
亮点二 ：明确城中村的定义和城中村改造范围
条文内容：
第二条 本条例适用于本市行政区域内的城中村改造及其监督、管理等活动。
本条例所称城中村，是指位于城镇开发边界范围内失去或者基本失去耕地，实行村民自治和农村集体所有制的建成区域，以及集体土地已征为国有、已完成撤村改制，但原农村集体经济组织继受单位及原村民保留使用的低效建设用地范围内的建成区域。
城中村改造的具体范围由市人民政府根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划划定并向社会公布。
条文解读：
城中村，顾名思义为位于广州市中心的村落。经过多年的实践，广州已出台一系列城中村改造相关政策，但对于城中村的定义一直未有明确界定。《条例》为此明确了城中村的具体定义为位于城镇开发边界范围内失去或者基本失去耕地，实行村民自治和农村集体所有制的建成区域，以及集体土地已征为国有、已完成撤村改制，但原农村集体经济组织继受单位及原村民保留使用的低效建设用地范围内的建成区域。
何为城镇开发边界范围？目前广州在国土空间规划划定了耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界3条控制线。城镇开发边界是以国土空间开发适宜性评价为基础、资源环境承载能力为约束，与生态保护线和永久基本农田划定相协调，一定时期内指导和约束城镇发展，在其区域内才可以进行城镇集中开发建设，防止城镇无序建设与蔓延发展，促进城镇空间集约高效、紧凑布局。根据《广州市国土空间总体规划（2018-2035年）》，广州城镇开发边界范围如下：


《广州市国土空间总体规划（2018-2035年）》
城镇开发边界范围内的城中村类型有哪些？《条例》对城中村的定义和城中村改造范围进行了界定，主要是符合如下条件之一且在城镇开发边界范围内的建成区域：
一是实行村民自治和农村集体所有制的区域，现状已失去或者基本失去耕地。即已完成村改居，但仍实施村民自治和农村集体所有制，且土地为集体土地并登记在农村集体经济组织名下，广州大部分城中村属于该类型。
二是集体土地已征为国有、已完成撤村改制的区域，但原农村集体经济组织继受单位及原村民仍保留使用，且属于低效建设用地。该规定主要是为了解决两类城中村类型：一种是针对已完成村改居，但仍实施村民自治和农村集体所有制，但已成立农村集体经济组织继受单位（村改制公司），其土地为集体土地且登记在农村集体经济组织名下，但是部分地上物业登记在村改制公司名下。另一种是已完成村改居，原村民全部改为国营农场安置职工，不再实施村民自治和农村集体所有制，土地已转为国有土地，登记在国营农场公司名下。
亮点三：明确多渠道资金支持，保障改造所需资金
条文内容：
第八条 市、区人民政府应当制定本行政区域内城中村改造资金平衡方案，统筹区域内改造资金安排。具体资金来源包括：
（一）城中村改造专项借款、专项贷款；
（二）政府专项债券等政府财政资金；
（三）公司信用类债券、基金等社会资金；
（四）国家有关城中村改造项目的专项补助；
（五）其他符合规定的资金。
专项借款、专项贷款等资金实行专款专用、封闭管理。
市人民政府应当支持银行业金融机构优化城中村改造金融产品和服务创新。
第九条 城中村改造项目按规定享受行政事业性收费减免和政府性基金支持，相关纳税人按规定享受税收优惠政策。
市住房城乡建设行政主管部门应当会同财政、税务等行政管理部门编制城中村改造项目按规定享受的减免等优惠政策清单并及时公开。
条文解读：
《条例》指出，城中村改造资金来源涵盖中央预算内资金、地方财政资金、政府专项债券、政策性银行资金、商业银行资金、社会资金等多种渠道，从改造资金区域内平衡的总体性要求，专项借款、专项贷款等资金实行专款专用、封闭管理，建立城中村改造项目优惠政策清单制度、政府与村民、社会力量改造资金共担机制等多方面保障城中村改造所需资金。
2023年以来，住建部、财政部、中国人民银行、金融监管总局等部门先后印发《关于通过专项借款支持城中村改造工作方案》《超大特大城市城中村改造贷款管理办法》，明确城中村改造专项借款、专项贷款的要求，各地陆续制定地方实施细则。根据相关规定，政策性银行专项借款的由政府或政府指定的改造主体实行借款，以城市为单位实行统借统还。商业银行专项贷款原则上不得用于净地供应前土地征收、拆迁安置补偿等前期环节。早在今年1月30日，广州市14个城中村改造项目获得了国家开发银行、农业发展银行首批城中村改造专项借款授信1426亿元，资金用于项目前期工作、征收补偿安置、安置住房建设以及安置住房小区的配套基础设施建设等，成功实现全国首批首笔超大特大城市城中村改造专项借款在广州落地。
亮点四：强化规划先行与计划管理，合理统筹城市空间布局
条文内容：
第十二条 城中村改造应当依法严格落实国土空间规划中城镇开发边界、生态保护红线、历史文化保护、城市安全韧性等刚性管控要求，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上确定规划指标。
第十三条 城中村改造可以在本市行政区域内统筹平衡规划指标，对改造项目在规划用地性质、建筑规模等方面予以支持优化。
市规划和自然资源部门应当依照国土空间总体规划组织编制本市城中村改造专项规划和控制性详细规划。
城中村改造控制性详细规划应当确定城中村改造空间单元范围，明确土地利用、功能布局、空间结构、基础设施和公共服务设施、建筑规模指标等要求，经市人民政府批准后实施，作为规划许可、改造实施的依据。
第十四条 市人民政府应当对城中村产业情况开展调查，统筹考虑产业规划和产业发展需求，坚持异地迁移与就地改造相结合，按照合理布局、区域平衡的原则，保障产业用地需求或者配置一定比例的产业用房，因地制宜支持本地特色产业发展，合理安排产业转移承接园区，有序疏解城中村集聚产业。
区人民政府可以根据改造项目用地规模、亩均产值、单位能耗、排污强度、劳动生产率等指标对用地效率进行分等定级，提供一定规模比例的低成本创业空间，保障小微企业和个体户的创业需求，并在用能、用水、排污权等方面实行差别化配置。
第十五条 城中村改造应当根据周边地区功能以及实际需求，尽量利用原有设施，完善配套教育、医疗、养老和托幼等公共服务设施和基础设施。按规定确需新建或者改建配套公共服务设施和基础设施的，建设单位应当确保与安置房同步规划、同步设计、同步报批、同步建设、同步交付使用。
市、区人民政府负责城中村改造区域统筹公共服务设施和重要基础设施的新建或者改建工作。
第十七条 市住房城乡建设行政主管部门应当建立城中村改造基础数据调查制度，区人民政府负责组织开展本行政区域内城中村改造基础数据的调查、确认、公示等工作。
市住房城乡建设行政主管部门负责组织开展城中村专项评估工作，评估结果经审定后作为编制城中村改造中长期建设计划、开展城中村改造项目论证和制定城中村改造年度计划的依据。
市住房城乡建设行政主管部门应当依据城中村改造专项规划等国土空间规划、国民经济和社会发展规划编制城中村改造中长期建设计划，划定城中村改造实施片区，明确改造目标、任务、重点项目和实施时序等内容，并按照城中村改造中长期建设计划，将经论证具备条件的项目纳入城中村改造年度计划。
群众需求迫切、公共卫生安全风险大、市政基础设施和公共服务设施薄弱、城市安全和社会治理隐患多的城中村应当优先纳入城中村改造年度计划。
条文解读：
根据《国务院指导意见》，城中村改造应当坚持城市人民政府负主体责任，更好发挥有为政府的作用。《条例》从规划先行、计划管理、产业升级发展、公共设施建设等关键环节多维化强化政府主导作用，充分合理统筹城市空间布局。
一是城中村改造需要坚持刚性管控和规划先行，《条例》明确城中村改造可以统筹平衡规划指标，通过国土空间总体规划、城中村改造专项规划和控制性详细规划确定城中村改造空间单位范围，作为规划许可、改造实施的依据。
二是开展城中村专项评估，通过城中村改造中长期建设计划、城中村改造项目论证、城中村改造年度计划，划定城中村改造实施片区，将群众需求迫切、公共卫生安全风险大、市政基础设施和公共服务设施薄弱、城市安全和社会治理隐患多的城中村应当优先纳入城中村改造年度计划。
三是统筹考虑产业规划和产业发展需求，《条例》明确应按照合理布局、区域平衡的原则，保障产业用地需求或者配置一定比例的产业用房，有序疏解城中村集聚产业。
四是针对城中村改造项目范围内原基础与公共服务设施不足、人居环境较差的情况，《条例》明确配套公共服务设施和基础设施与安置房同步规划、同步设计、同步报批、同步建设、同步交付使用，真正保障整体人居环境水平。
亮点五：明确改造方式和工作流程，细化核心工作要求
条文内容：
第十条 城中村改造采取拆除新建、拆整结合和整治提升等方式。
市住房城乡建设行政主管部门应当会同市规划和自然资源部门制定城中村改造拆除新建、拆整结合和整治提升工作导则，分别确定适用条件和改造内容清单，并报市人民政府审定。
第十一条 市人民政府应当制定城中村改造工作流程，分别明确拆除新建、拆整结合、整治提升类城中村改造具体流程，确定各流程时限要求、报批材料清单和审批条件等内容，建立科学合理的城中村改造并联办理工作机制，实现数据共享，提高改造工作效率。
第十八条 拆除新建类城中村改造项目启动之前，区人民政府应当组织开展改造意愿征询，经改造项目所在村的农村集体经济组织三分之二以上成员和三分之二以上十八周岁以上村民同意后，纳入城中村改造年度计划并启动改造。
第十九条 纳入城中村改造年度计划的项目，由区人民政府组织编制城中村改造方案并报市人民政府审定。
城中村改造方案应当明确城中村改造项目的改造方式、范围和布局、建设规模和标准、建设时序、运营管理模式和资金平衡等内容。
编制城中村改造方案应当听取农村集体经济组织、村民、居民和利害关系人的意见建议，按规定开展专家论证、听证、公告等工作。
拆除新建类城中村改造项目应当编制土地成片开发方案的，按照国家、省市有关规定执行。
第二十条 市人民政府应当重点审核城中村改造方案的以下内容：
（一）是否符合本条例第三条改造目标要求；
（二）是否符合城中村改造刚性管控和控制性详细规划要求；
（三）基础数据调查等现状评估工作情况；
（四）改造意愿征询和方案征求意见情况；
（五）改造项目资金和用地保障情况；
（六）城中村产业疏解方案、产业规划和产业发展计划制定情况；
（七）改造工作导则和标准规范等执行情况。
第二十二条 征收集体土地应当按照公平合理、先补偿后搬迁的原则，巩固提升村民原有生活水平，维护长远利益。
区人民政府应当依据社会稳定风险评估结果并结合土地现状调查情况，依法组织规划和自然资源、财政、农业农村、人力资源和社会保障等行政管理部门拟定征地补偿安置方案。
征地补偿安置方案应当包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障等内容；涉及其他利害关系人的，还应当明确其相关合法权益。
依法拟定的征地补偿安置方案，应当依照法律、法规有关规定进行公告，听取被征收土地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见；针对不同意见，区人民政府应当认真研究论证，并以适当方式及时反馈处理意见。过半数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议或者区人民政府认为确有必要的，应当组织召开听证会。听证会的具体程序和后续方案的调整、公布依照法律、法规有关规定执行。
第二十三条 征收集体土地的土地补偿费和安置补助费补偿标准，以及征收土地涉及的村民住宅、其他地上附着物、青苗的补偿标准由区人民政府拟定并按规定报请批准后公布实施。
征收补偿一律按照经依法依规批准公布的标准公开执行，任何单位和个人不得以任何方式提高、降低或者另行补偿。
条文解读：
根据《国务院指导意见》，要求城中村改造应当从实际出发，分三类实施改造，具备条件的城中村实施拆除新建；不具备条件的不可强行推进，要开展经常性整治提升，防控风险隐患，介于前两类之间的实施拆整结合。在改造过程中，应听取村民和农村集体经济组织对改造方案、征收补偿方案、集体资产处置等的意见。
《条例》明确了改造方式和工作流程，细化核心工作要求。一是明确了城中村改造方式，规定城中村改造方式为拆除新建、整治提升、拆整结合，与此前的全面改造、微改造和混合改造相对应。
二是优化工作流程，要求应当制定城中村改造三种改造方式的工作导则和具体工作流程，建立科学合理的城中村改造并联办理工作机制。
三是细化核心工作节点要求。《条例》对于城中村改造的流程和核心工作节点要求也体现了城中村以政府主导、依法征收的模式开展，有别于此前自主改造、合作改造的模式。明确改造意愿征询通过比例要求，规定拆除新建类城中村改造项目经三分之二以上农村集体经济组织成员和三分之二以上十八周岁以上村民同意的，方可启动改造。规定城中村改造方案和征地补偿安置方案应当听取农村集体经济组织、村民、居民和利害关系人的意见建议，过半数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议，应当组织召开听证会，并明确了征收补偿一律按照经依法批准公布的标准公开执行，任何单位和个人不得以任何方式提高、降低或者另行补偿。
亮点六：落实依法征收的要求，首次明确收回集体土地使用权的行政处理程序，处理留守户问题有法可依
条文内容：
第二十四条 城中村改造村民住宅补偿安置采取复建安置、产权调换、货币补偿等方式。
征收集体土地涉及非村民房屋的，应当充分听取意见并对其合法权益予以合理补偿；针对不同意见，应当认真研究论证并以适当方式及时反馈处理意见。具体补偿方式和标准由区人民政府拟定并报市人民政府批准同意。
第二十五条 城中村改造项目涉及土地征收的，区人民政府应当依照土地管理相关法律、法规的规定开展土地征收前期工作。
征收土地申请经批准前，区人民政府应当按照征地补偿安置协议足额预存征收土地补偿费用和村民社会保障费用。
对个别未达成征地补偿安置协议的，由区人民政府在征收土地公告期限届满后依法及时作出征收补偿安置决定。
被征收土地的所有权人、使用权人未按照征地补偿安置协议交出土地，经催告后仍不履行的，或者在征地补偿安置决定规定的期限届满后不交出土地的，由区人民政府作出责令交出土地的决定；拒不交出土地的，申请人民法院按照国家有关规定强制执行。人民法院强制执行时，区人民政府应当予以支持协助。
第二十六条 城中村改造项目涉及国有土地上房屋征收的，由区人民政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定执行。
被征收人对征收决定或者补偿决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行征收决定或者补偿决定确定的义务的，由作出决定的区人民政府依法申请人民法院强制执行。
第二十七条 城中村改造项目需要收回集体土地使用权，符合法定情形的，农村集体经济组织可以依法收回集体土地使用权，并按规定对集体土地使用权人给予适当补偿。
经依法批准收回集体土地使用权后，原集体土地使用权人在规定期限届满后拒不交回的，由负责组织实施城中村改造的区人民政府依法予以处理；经处理仍无法收回的，申请人民法院按照国家有关规定强制执行。人民法院强制执行时，负责组织实施城中村改造的区人民政府应当予以支持协助。
第二十八条 城中村改造项目范围内，已签订补偿安置协议并已依法补偿的不动产，原权利主体或者其委托的主体应当依法申请办理原不动产权利注销登记。补偿安置协议对办理原不动产权利注销登记已有约定的，按照约定办理，但不得违反法律、法规的强制性规定。
国有土地上房屋征收决定、集体土地征收决定、拒不交回集体土地使用权的处理决定生效后，区人民政府书面通知不动产登记机构办理原不动产权利注销登记之前，应当足额支付或者足额提存公证补偿费用。
权利主体或者其委托的主体可以凭身份证明、补偿安置协议、分家析产协议等资料依法办理安置房分户相关不动产登记手续。
条文解读：
一直以来留守户问题都是阻碍城中村改造推进的最大难点，《条例》聚焦解决城中村改造痛点难点问题，明确征收及村集体收回集体土地使用权的程序与要求，处理留守户问题有法可依，平衡拆迁人与被拆迁人的利益、公共利益/集体利益与私人利益，强制执行。
一是落实“依法征收”的要求，根据《土地管理法》《国有土地上房屋征收补偿条例》等上位法的规定，明确城中村改造涉及征收集体土地、征收国有土地上房屋的程序与要求，强调对被征收人的合理补偿，同时也明确了在个别未达成征地补偿安置协议情况下强制执行的法律程序。
二是首次明确收回集体土地使用权的行政处理程序。在此之前，对于农村集体经济组织根据《土地管理法》第六十六条收回集体土地使用权的纠纷属性（民事或行政纠纷）和强制执行程序争议较大。《条例》明确了经依法批准农村集体经济组织收回集体土地使用权后，如使用权人仍拒不交回的，须先由政府作行政处理，即由负责组织实施城中村改造的区人民政府依法予以处理，经处理仍无法收回的再申请人民法院按照国家有关规定强制执行，与广东省高院《关于明确“三旧”改造房屋拆迁补偿有关纠纷受理问题的通知》（粤高法〔2021〕126号）行政先行的要求一致，解决了多年来司法实践中关于收回集体土地使用权强制执行的难题。
三是明确补偿安置协议对办理原不动产权利注销登记已有约定的可以按照约定办理不动产注销登记，而对于原权利主体不办理或者未委托办理不动产权属注销登记的，在国有土地上房屋征收决定、集体土地征收决定、拒不交回集体土地使用权的处理决定生效并补偿到位后，不动产登记机构按照区人民政府通知要求依嘱托办理原不动产权利注销登记。
亮点七：明确改造后的治理和保障，共建共享共治
条文内容：
第三十三条 拆除新建类城中村改造项目应当按照城市标准规划建设管理，可以选聘物业服务人或者专业服务企业对安置范围内的建筑物、构筑物及其配套的设施设备和相关场地进行维修、养护。
整治提升类城中村改造项目应当按照文明城市标准实施管理，可以将城中村范围内的市容卫生、道路养护、绿化保洁、路灯管养、公共停车管理、消防设施维护保养和消防安全管理等委托专业经营单位实施物业管理。
第三十四条 市、区人民政府及其行政管理部门在城中村改造中应当加强和创新社会治理，完善社会综合治理体制，建立健全跨部门信息共享、协同预警的信息交流和联防联控机制，维护社会稳定。
第三十五条 实施拆除新建的城中村村民，依照法定程序转为城市居民户口后，应当享受城市居民待遇。
市、区人民政府应当将被征地村民纳入相应的养老等社会保障体系。公安、民政、人力资源和社会保障、医疗保障等行政管理部门在其职责范围内负责被征地村民社会保障相关工作。
条文解读：
城中村改造不应当仅仅是停留在改造这个阶段，《条例》规定可以选聘物业服务人或者专业服务企业对范围内的建筑物、构筑物及其配套的设施设备和相关场地进行维修、养护，加强改造后运维管理；建立健全跨部门信息共享、协同预警的信息交流和联防联控机制，完善社会综合治理体制；实施拆除新建的城中村村民，依照法定程序转为城市居民户口后，享受城市居民待遇，市、区人民政府应当将被征地村民纳入相应的养老等社会保障体系。从上述改造后运维管理、社会综合治理和村民社会保障等方面，充分体现了基层治理单元长效机制引领、先进观念培育及全面资源统筹的方式，真正实现城中村以共建、共享、共治的方式推进高质量发展。
《广州市城中村改造条例》是广州首次针对城中村改造进行立法，也是全国首部专门针对城中村改造的地方性法规，对广州市城中村改造具有里程碑意义。广悦律师事务所作为《广州市城中村改造条例》的立法专项法律顾问，在过去一年里加入立法专班，协助组织并参与市、区相关职能部门征求意见座谈会、专家论证会、司法机关座谈会等会议，分析相关单位和个人提出的意见，提出法律意见和建议，并对文稿进行修改、完善。协助完成市住建局的局内审查、市司法局审查、市政府审查、市人大审议，推动《广州市城中村改造条例》的最终颁布实施。收到了广州市司法局书面感谢信，对广悦律师在立法专班工作中展现出专业的技术水平、出色的业务能力给予肯定。

今年以来，城中村改造如沐春风，国家持续释放鼓励城中村改造利好消息，广州市城中村改造未来的方向已明确且有法可依。从过去的合作改造模式，到“依法征收，净地出让”改造模式，新一轮城中村改造不再是单一的市场行为，而是一股自上而下的经济发展驱动力量。当前，面临新一轮城中村改造的重大机遇，我们将结合以往城中村改造项目服务经验，深入分析城中村改造相关法规和政策文件，助力广州市城中村改造项目稳步推进，力争为广州市城中村改造贡献广悦智慧！