公募基础设施基金全流程操作要点解析

中国证监会8月7日发布正式《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》（以下简称《指引》），《指引》共 51 条，主要对公开募集基础设施证券投资基金（以下简称“基础设施基金”）产品定义、参与主体资质与职责、产品注册、基金份额发售、投资运作、项目管理、信息披露、监督管理等进行规范。《指引》打破了基础设施先前均以信贷和财政手段为主要方式的局面，伴随基础设施快速发展，债务杠杆率也相应逐步走高，亟待通过合法合规途径盘活存量基础设施投资，带来新的资金支持，对化解当前政府平台项目债务高企具有重要现实意义。下面从基础设施基金的定义、架构、特点、意义、风险、全流程操作要点等方面进行解析。
一、基础设施基金的定义、架构、特点、意义及风险
（一）基础设施基金定义。指通过向投资者发行信托基金份额来募集资金，并由专门机构投资到基础设施项目中，投资者按比例获得项目产生的租金或买卖价差收益的投资方式。基础设施基金的投资标的是公共基础设施，与直接进行基础设施投资有一定相似性。但上市的股权基础设施基金的收益主要来源于分红和价格变动，这与股票投资也有较多相同点。对于上市的基础设施基金来说，其市场价格变动同时受到公共基础设施市场与股票市场的影响。
（二）基础设施基金架构。1、基础设施基金采用“公募基金+基础设施资产支持证券”结构。2、由符合条件的取得公募基金管理资格的证券公司或基金管理公司，依法依规设立公开募集基础设施证券投资基金。3、经中国证监会注册。4、公开发售基金份额募集资金。5、基金管理人与基础设施资产支持证券管理人存在实际控制关系或受同一控制人控制，通过购买同一实际控制人所属的管理人设立发行的基础设施资产支持证券，完成对标的基础设施的收购，开展基础设施基金业务。
（三）基础设施基金特点。1、从资产角度看，基础设施REITs是不动产的证券化，由于不动产流动性较低，无法满足不动产持有人的资金需求。底层资产是能够产生稳定现金流的不动产.为中小投资者提供投资于不动产项目低门槛的投资产品，对不动产持有人来说则是一种直接融资方式。中小投资者通过购买受益凭证，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金。2、投资门槛较低，基础设施直接投资的门槛动辄数亿，而投资基础设施基金的门槛跟一般常见的基金差不多，无须大额资金也可以投资。3、直接公共基础设施不论是在买的时候还是卖的时候，都要花费较长的时间。基础设施基金多数是封闭型基金，在交易所挂牌，则随时可在市场上出售。采取封闭式运作，收益分配比例不低于合并后基金年度可供分配金额的90%。4、基础设施基金可以让投资者投资原本无法进入的各种公共基础设施投资领域，多元化的基金投资也可以分散个人直接投资单一类公共基础设施的风险，参与到体量较大的不动产项目，满足投资者资产管理多样化的需求，同时拓宽社会资本的投资渠道。5、公募基金涉及投资者范围广，投资对象须尽量分散，为确保安全，公募基金比私募基金有更多限制和要求，比如投资范围，公募基金在投资品种、投资比例、投资与基金类型的匹配上有严格的限制。基础设施基金为保护投资者利益，防止基础设施基金仅成为原始权益人退出项目的工具，原始权益人或其同一控制下的关联方也应该参与基金份额的战略配售，且不得低于基金份额发售数量的20%。6、基础设施资产支持证券要持有基础设施项目公司全部股权，还需符合资格的券商或者基金公司进行公募，明确基金投资限制、关联交易管理、借款安排、基金扩募、信息披露等要求，坚持“以信息披露为中心”，确保投资者充分知情权，明确证监会监督管理和相关自律组织管理职责，强化违规行为约束。
（四）基础设施基金意义。国外REITs可投资的房产相关项目类型众多，基础建设只是其中一环，国内首选基础建设作为试点可投资项目用地性质为非商业、非住宅用地。酒店、商场、写字楼、公寓、住宅等房地产项目均不属于试点范围。从基础建设开始试点，不会与现行房地产政策相违背。现在以公募基金的形式向一般的投资人募集资金，由于分红率较存款利率高与流动性较好，可以吸引保守型的投资人申购，对于引导各类型资金参与基础设施建设，有重大的意义。
（五）基础设施基金风险。1、从资产风险来看，基础设施基金的投资的风险介于股票、债券之间，既可以获得有明确预期的现金回报，又可以享受较为稳定的资产增值，无法保证基础设施基金的收益与本金安全，投资人须有风险自担的意识。对于公众投资者，基金管理人应当严格落实投资者适当性管理制度，须会同基金销售机构做好个人风险偏好与产品风险评价。2、基础设施资产证券化的基础资产必须具有稳定现金流的基本要求，这与原始权益人的持续经营能力相关，投资人应仔细了解基金募集说明书所列的项目内容的现金流来源。不同领域基础设施基金的收益和风险会有区别，投资者应选择自己相对了解和看好的基础设施基金领域进行投资。3、有条件的投资者应使所投资的基础设施基金在地理位置上尽量分散，基础设施基金通过资产支持证券和项目公司等载体取得基础设施项目应当具备完全所有权或经营权利，且不存在他项权利设定（基础设施基金成立后能够解除他项权利的除外）。4、当前基础设施基金对投资管理部门人员配置与基础设施投资经验的要求较高，但具有基础建设项目估价、运营的人才供给严重不足；可供投资的基础建设资产支持证券不足，目前在交易所挂牌的资产支持证券，基础资产主要包括个人住房抵押贷款、汽车贷款、不良贷款、信用卡贷款等，并非基础设施基金的投资标的，而基础设施收费的ABS只占一小部分。
二、基础设施基金全流程操作要点解析
（一）职责要求
1、基金管理人专业胜任要求。（1）《指引》要求基金管理人除应当具备常规公募基金投资管理能力外，基础设施基金对人员配置要求设置独立的基础设施基金投资管理部门，还应当配备不少于3名具有5年以上基础设施项目投资管理或运营经验的主要负责人员，其中至少2名具备5年以上基础设施项目运营经验。（2）基金管理人对管控流程要求具备健全有效的基础设施基金投资管理、项目运营、内部控制与风险管理制度和流程。基金管理人或其同一控制下的关联方应当具有不动产研究经验，配备充足的专业研究人员，具有同类产品或业务投资管理或运营专业经验，且同类产品或业务不存在重大未决风险事项。
链接——基础设施基金中基金管理人的角色：（1）《九民纪要》中强调“卖者尽责、买者自负”原则，金融消费者是否充分了解相关金融产品、投资活动的性质及风险并在此基础上作出自主决定，依法保护金融消费者的合法权益，规范卖方机构的经营行为。（2）《指引》中强调“基金管理人须恪尽职守，诚实信用、谨慎勤勉、适当性义务”。（3）《信托法》中强调“受托人应当遵守信托文件的规定，为受益人的最大利益处理信托事务，受托人管理信托财产，必须恪尽职守，履行诚实、信用、谨慎、有效管理的义务。”
2、基金托管人专业胜任要求。（1）《指引》要求基金托管人应当具有基础设施领域资产管理产品托管经验，并为开展基础设施基金托管业务配备充足的专业人员。为防止基础设施基金资产被管理人挪作他用，保障资产安全，需要托管人为投资人托管基础设施，并对基金管理人行为进行必要监督。（2）基础设施基金以发行股票或者受益凭证方式汇集投资人资金，由专业机构进行不动产投资开发与经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资人的一种信托基金。为了保护投资人利益，同样需要托管人对ABS和基金资产进行托管，而ABS的托管人和基金的托管人应该为同一人。
3、证监会及自律机构职责。（1）《指引》明确证监会及相关派出机构对基础设施基金的基金管理人、资产支持证券管理人、托管人，及律师事务所、会计师事务、评估机构、外部管理机构等专业机构及其从业人员进行监督管理，对违法违规行为依法进行处罚。（2）同时要求证券交易所、中国证券业协会、中国证券投资基金业协会对基础设施基金相关活动实施自律管理。强化基金管理人与托管人的专业胜任要求和诚实守信、谨慎勤勉的受托职责，严格筛选基础设施资产和把控项目质量关。
（二）尽职调查
基础设施基金尽职调查主要包括三方面内容：基金管理人聘请专业的评估、法律、审计等机构开展尽职调查，目的是使基金和资产支持证券有效衔接；规定基金管理人应建立完善的尽职调查制度，细化了尽职调查报告的必备内容；允许基金管理人与资产支持证券管理人联合开展尽职调查，必要时还可以聘请财务顾问开展尽职调查。
具体操作方式为：1、基础设施基金尽职调查要求申请注册前，基金管理人对拟持有的基础设施项目进行全面的尽职调查，聘请符合规定的专业机构提供评估、法律、审计等专业服务，与基础设施资产支持证券管理人协商确定基础设施资产支持证券设立、发行等相关事宜，确保基金注册、份额发售、投资运作与资产支持证券设立、发行之间有效衔接。如基金管理人或其关联方与原始权益人存在关联关系，或享有基础设施项目权益时，基金管理人应当聘请第三方财务顾问独立开展尽职调查。
2、基金管理人可以和ABS管理人开展联合尽职调查，必要时还可以聘请取得保荐业务资格的证券公司担任财务顾问对项目进行尽调。调查内容包括础设施项目财务情况，以及原始权益人、控股股东、实际控制人、主要参与机构情况等等内容。
3、《指引》要求基础设施项目需满足权属清晰，现金流持续、稳定，投资回报良好，现金流由市场化运营产生，不依赖第三方非经常性收入等条件。同时，基金管理人应严把项目准入关，对基础设施项目权属、现金流、运营等相关情况进行全面的尽职调查。
（三）项目评估
1、基金管理人应当聘请评估机构对基础设施项目进行评估，聘请律师事务所对基础设施项目转让行为合规性等出具专业法律意见，聘请会计师事务所对基础设施项目财务情况进行审计。
2、评估机构为同一只基础设施基金提供评估服务不得连续超过3年。基础设施基金份额首次发售，评估基准日距离基金份额发售公告日不得超过6个月。
3、申请上市基础设施基金拟在证券交易所上市的，基金管理人应当同步向证券交易所提交相关上市申请。证券交易所同意基础设施资产支持证券挂牌和基础设施基金上市的，应当将无异议函在产品注册前报送中国证监会。
（四）申请注册
申请注册基础设施基金，除一般公募基金需要提交的申请文件材料外，还需提交基金管理人及资产支持证券管理人相关说明材料、拟投资基础设施资产支持证券相关说明材料、拟投资基础设施资产支持证券认购协议、基金管理人与主要参与机构签订的协议文件以及证监会规定提交的其他材料。基础设施基金拟上市的，还应向证券交易所提交上市申请，并将交易所无异议函报送证监会。
（五）定价与募集
《指引》要求：1、基础设施基金成立门槛投资人不少于1000人，基金规模不低于2亿元。认购价格由网下询价方式确认《指引》要求，基础设施基金份额认购价格应当通过向网下投资者询价的方式确定。
2、基础设施基金作为金融产品，基金管理人和销售机构需要遵守适当性的要求。《指引》强调了风险识别、投资者风险承受能力、投资目标识别和适当性匹配等适当性管理工作，并要求普通投资者在购买前确认了解产品特征及风险。基金管理人或其聘请的财务顾问受委托办理基础设施基金份额发售的路演推介、询价、定价、配售等相关业务活动。证券公司、基金管理公司、信托公司、财务公司、保险公司、合格境外机构投资者、商业银行及其理财子公司、符合规定的私募基金管理人以及其他中国证监会认可的专业机构投资者、全国社会保障基金、基本养老保险基金、年金基金等可根据有关规定参与基础设施基金网下询价。询价结束后，基金管理人应当及时向公众投资者公告基金份额认购价格。公众投资者通过基金销售机构以询价确定的认购价格参与基础设施基金份额认购。
3、基金招募说明书内容主要应包括：基础设施基金整体架构及拟持有特殊目的载体情况；基金份额发售安排；预期上市时间表；基础设施基金募集及存续期相关费用，并说明费用收取的合理性；募集资金用途；基础设施资产支持证券基本情况；基础设施项目基本情况，包括项目所在地区宏观经济概况、基础设施项目所属行业和市场概况、项目概况、运营数据、合规情况、风险情况。
链接——基金募集失败的处置。基础设施基金的募集期限届满，出现下列情形之一的，基础设施基金募集失败：基金份额总额未达到准予注册规模的80%；募集资金规模不足2亿元，或投资人少于1000人；原始权益人或其同一控制下的关联方未按规定参与战略配售；扣除战略配售部分后，向网下投资者发售比例低于本次公开发售数量的70%；导致基金募集失败的其他情形。基金募集失败的，基金管理人应当在募集期限届满后30日内返还投资人已交纳的款项，并加计银行同期存款利息。
（六）投资管理
1、运作方式方面，要求基础设施基金采取封闭式运作，符合条件的可上市交易。
2、投资限制方面，为防止层层代理导致责任主体缺失，要求基金应当将80%以上资产投资于资产支持证券，且基金管理人与资产支持证券管理人存在实际控制关系或受同一控制人控制，实现权责对等、风险可控。其余基金资产应当依法投资于利率债、AAA 级信用债或货币市场工具。
3、借款安排方面，允许基础设施项目带债发行，也允许基金存续期间项目公司对外借款用于基础设施项目日常运营、维修改造、项目收购等。
链接——根据上交所与深交所规定，基础设施类资产支持证券，是指证券公司、基金管理公司子公司作为管理人，通过设立资产支持专项计划开展资产证券化业务，以燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场等交通设施，教育、健康养老等公共服务产生的收入为基础资产现金流来源所发行的资产支持证券。基金通过基础设施资产支持证券持有基础设施项目公司全部股权，其余基金资产应当依法投资于利率债、AAA级信用债或货币市场工具。
（七）运营管理
存续期内，基金管理人应当聘请评估机构对基础设施项目资产每年进行1次评估。在发生项目购入或出售、基金扩募、提前终止基金合同拟进行资产处置、基础设施项目现金流发生重大变化且对持有人利益有实质性影响和其他对持有人利益有重大影响情形时，应及时对项目进行评估。
具体包括：1、《指引》要求基金管理人负责基础设施项目日常运营管理，具体职责包括但不限于：及时办理基础设施项目交割，有效归集和管理项目现金流，购买项目保险，办理租赁管理、协议签署、追收欠款、安保消防等。
2、《指引》允许基金管理人设立专门子公司承担基础设施项目运营管理职责，也可以委托符合条件的外部管理机构负责部分运营管理职责，但应当自行派员负责基础设施项目公司财务管理，并持续加强对外部管理机构履职情况的监督、评估，约定外部管理机构的考核安排、解聘情形和程序。
3、基金成立后的运作基金管理人可以设立专门的子公司承担基础设施项目运营管理职责，也可以委托外部管理机构负责。基础设施基金借款用途限于基础设施项目日常运营、维修改造、项目收购等。
4、《指引》允许基础设施基金对外借入款项，借款用途限于基础设施项目日常运营、维修改造、项目收购等，基金总资产不得超过基金净资产的140%，用于基础设施项目收购的借款金额不得超过基金净资产的20%。对借款的比例限制有助于控制基础设施基金的杠杆，既允许保持适当的流动性来源，又防止过度负债带来的风险。
（八）信息披露
《指引》除要求基础设施基金进行常规基金信息披露外，还要求重点披露基础设施项目及原始权益人等信息，包括：
1、份额发售环节，基金招募说明书应重点披露基础设施基金整体架构及持有特殊目的载体情况，项目基本信息、财务状况、经营业绩分析、现金流测算分析、运营未来展望，原始权益人情况等，并载明基础设施项目最近3年及一期的财务报告及审计报告（如无法提供应说明理由并提供基础设施项目财务状况和运营情况）、基金可供分配金额测算报告、尽职调查报告、评估报告等。
2、基金运作环节加强重大事项临时披露，发生金额超过基金净资产10%以上的交易或损失、对外借入款项、项目现金流或产生现金流能力发生重大变化、项目购入或者出售等重大事项时，应当及时进行临时信息披露。
3、年度报告等基金定期报告披露基础设施项目运营情况、财务情况、现金流情况等，对外借入款项及使用情况，相关主体履职及费用收取情况，报告期内项目购入或者出售情况等。存续期信息披露包括临时公告和定期报告。对于临时公告，在重大事件发生之日起两日内披露，年报、半年报和季报分别在每年结束之日起三个月内、上半年结束之日起两个月内和季度结束之日起十五个工作日内编制完成并披露。
（九）收益与费用
1、基础设施基金采取封闭式运作，收益分配比例不低于合并后基金年度可供分配金额的90%。基金管理人和ABS管理人应当存在实际控制关系或受同一控制人控制，份额可在交易所交易。
2、公募基础设施基金须将每年可供分配金额的90%，以现金红利方式回报投资人，且每年不得少于1次。
3、通过公募基础设施基金，原始权益人获得融资，融资用途需要符合国家政策，鼓励原始权益人将回收资金用于新的基础设施和公用事业建设。在符合条件的情况下，基金每年收益分配不少于1次，分配比例不低于合并后基金年度可供分配金额的90%。
4、存续期间发生的基金管理费、托管费，会计师事务所、律师事务所等收取的服务费用和由基金财产承担的其他费用可以从基金财产中列支。基金募集期间产生的各项费用不得从基金财产中列支。如果基金募集失败，上述相关费用不得从投资者认购款项中支付。
（十）清算终止
《指引》规定，应当在基金合同中明确约定基金合同终止的情形。当触发终止情形时，基金管理人应组织清算组对基金财产进行清算。如涉及资产处置的，基金管理人应进行资产处置，履行相关信息披露义务。