土地法律知识总结篇（三）——土地一级开发

根据住建部2021年8月公布数据显示，截至2020年，我国常住人口城镇化率达63.89%，城市数量达687个，城市建成区面积达6.1万平方公里。随着城市化的不断推进，城市建设面临着大量的建设用地需求，因此按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划等，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设，我们将其称谓“土地一级开发”，包含土地整理、复垦和成片开发。要理解土地一级开发，需要了解以下几个法律概念及政策。
一、土地储备和土地储备机构
（一）土地储备
是指各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内，对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地，进行储存或前期开发整理，并向社会提供各类建设用地的行为。
（二）土地储备机构
土地储备机构应为县（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。国土资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理。
二、什么是生地、熟地，毛地、净地
01 生地是指自然资源行政部门尚未出让、拍卖、划拨土地使用权的土地。
02 熟地主要是指经过征地、拆迁和市政基础设施投入，可直接用于建设的土地。
03 毛地是指在城市旧区范围内，尚未经过拆迁安置补偿等土地开发过程、不具备基本建设条件的土地。
04 净地是指已经完成拆除，地面平整，并且不存在未被拆除的建筑物、构筑物等其他设施的土地。从物质的角度来讲，净地是指完成基础设施配套，场地内达到开工条件的土地；从权属的角度看，净地是指没有设定他项权利，土地占有、使用、收益、处分等权利不受限制的土地。
05 一般而言，生地、熟地重点着眼于建设；毛地、净地更多着眼于出让。
毛地和生地相对于净地和熟地，虽然都不具备开发建设条件，但土地的所有权归属不同，毛地是城市土地，其土地所有权属于国家所有；生地是农村土地，其土地所有权属于集体所有。
净地与熟地区别在于市政配套设施建设程度不同。
三、土地一级开发的相关制度
（一）从生地到熟地的过程就是土地一级开发
土地一级开发，是由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地（毛地）、乡村集体土地（生地）进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，使之成为净地，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”（通水、通电、通路和土地平整），"五通一平"（通水、通电、通路、通讯、通气、土地平整），或“七通一平”（通给水、通排水、通电、通讯、通路、通燃气、通热力、土地平整）的建设条件（熟地），再对熟地进行有偿出让或转让的过程。
现阶段，土地出让一般都是净地出让，满足“临时三通一平”的基本开工条件；一般政府有承诺，在二级开发竣工验收前由一级开发单位投资实施完成约定的“几通一平”市政配套设施建设。
（二）土地一级开发流程
土地一级阶段包括“前期手续阶段”“组织实施阶段”和“土地入市阶段”。

在实际操作中，这些节点在时间上存在交叉性。
（三）土地一级开发模式

各模式对比
一级开发项目模式具体可细分为八大类：虽然项目模式名称存在差异，但实际中有些模式只是由于历史原因导致项目模式发生变化，项目性质并未改变。
四、集体经营性建设用地入市制度
集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。集体经营性建设用地制度是指农村集体经营性建设用地实行同等入市、同权同价。同等入市意味着农村集体经营性建设用地可以与国有建设用地以平等的地位进入市场，可以在更多的市场主体间、在更宽的范围内、在更广的用途中进行市场交易，为完善农村集体经营性建设用地权能指明了方向；同权同价意味着农村集体经营性建设用地享有与国有建设用地相同的权能，在一级市场中可以出让、租赁、入股，在二级市场中可以租赁、转让、抵押等，为完善农村集体经营性建设用地权能提供了具体明确的政策依据。目前我国部分省市已经颁布了规范性文件就集体经营性建设用地入市的方式和流程进行了规定。
相关法律依据：
《中华人民共和国土地管理法》第六十三条土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。
前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。
通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。
集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。
《中华人民共和国土地管理法实施条例（2021修订）》第三十八条国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用。
《中华人民共和国土地管理法实施条例（2021修订）》第四十条土地所有权人应当依据规划条件、产业准入和生态环境保护要求等，编制集体经营性建设用地出让、出租等方案，并依照《土地管理法》第六十三条的规定，由本集体经济组织形成书面意见，在出让、出租前不少于十个工作日报市、县人民政府。
《中华人民共和国土地管理法实施条例（2021修订）》第四十二条集体经营性建设用地使用者应当按照约定及时支付集体经营性建设用地价款，并依法缴纳相关税费，对集体经营性建设用地使用权以及依法利用集体经营性建设用地建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权，依法申请办理不动产登记。
土地与社会经济活动紧密相连，土地开发时刻影响着社会、经济结构的组成方式。土地一级开发过程中产生的社会和生态问题也日益凸显，从生地（毛地）到净地再到熟地的整个过程中，征地拆迁引发的社会矛盾逐年增多，个别地方的群体性事件时有发生，社会矛盾加剧。因此要进行科学规划、因地制宜、优化结构、适度开发、充分利用、合理建设，在充分发挥土地生产力的同时，避免生态破坏，保证生态系统的平衡与生产的可持续发展。