美国对华遏制政策新发展——人工智能篇/生物医药篇

近年来, 伴随着中国综合国力的增强, 美国对华政策已从“接触”转为“战略竞争”。面对日益激烈的大国科技竞争态势, 美国在半导体、人工智能、生物医药等重要领域的对华遏制政策不断升级。仅2024年一月, 美国就已发布了针对中国人工智能和生物医药领域的新“遏制”措施。本文总结该等措施并简析相关企业应对思路。
1、人工智能领域
2024年1月29日, 美国商务部工业与安全局(BIS)发布了一则拟议规则制定通知(Notice of proposed rulemaking, NPRM), 旨在“提高对外国重大恶意网络活动的检测和防范能力, 防止美国服务被用于损害美国利益”, 并在2024年4月29日前向公众征求意见。[1]NPRM要求美国“基础设施即服务”(Infrastructure as a Service, IaaS)提供商执行“了解你的客户”(Know Your Customer, KYC)计划识别外国客户的身份信息, 并向美国商务部报告外国客户通过云服务获取算力以训练特定人工智能(AI)大模型的情况。
此前, 特朗普政府于2021年1月19日发布了第13984号“采取额外措施应对重大恶意网络活动的国家紧急情况”行政令(E.O. 13984), 授权商务部要求美国IaaS服务商核实其外国客户的身份; [2]拜登政府则于2023年10月30日发布第14110号“安全、可靠和值得信赖的人工智能开发和使用”行政令(E.O. 14110), 进一步授权商务部对IaaS服务提供商和经销商施加报告义务。[3]
NPRM即为执行E.O. 13984和E.O. 14110相关条款的细则, 具体而言, NPRM规定: 美国IaaS提供商及其外国经销商应实施客户身份验证程序(Customer Identification Programs, CIP), 若美国IaaS提供商知晓非美国人的某些与AI大模型相关的交易——该等交易是非美国人、或为非美国人、或代表非美国人进行的, 且该等交易可能导致“具有用于恶意网络潜在能力”的AI大模型训练——则美国IaaS提供商或其外国经销商原则上需要在15天内向美国商务部提交报告, 报告的内容应包括:
1.“外国人”的身份(至少包括客户的姓名、地址、主要付款方式和来源、电子邮件地址、电话号码、IP 地址);
2.符合E.O. 14110规定或由商务部长确定的AI模型的“训练运行”情况; 以及
3.商务部长确定的其他信息。
这并非是美国商务部第一次采取对中国芯片企业的“遏制措施”, 从事芯片行业的中国企业一直是美国商务部重点关注的对象。实体管制方面, 美国商务部多次将中国先进制造及超算领域企业列入实体清单等管制名单; 物项管制方面, 美国商务部先后通过2022年10月7日与2023年10月17日发布的出口管制规则, 扩大管制物项范围, 对更多市场主流型号的先进计算芯片(如3A090物项)施加出口许可证要求, 并对中国芯片设计公司自行设计及对外交付流片以生产3A090等物项施加了严格的限制, 以阻碍中国企业获取训练AI大模型所需算力。[5]
截至目前, 美国商务部尚未对云服务施加同样的“出口管制”。在现有美国出口管制法规框架下, BIS未将云服务提供商视为“出口商”, 因此不适用《出口管理条例》(Export Administration Regulations, EAR)基于物项、最终用途和最终用户的管控。目前, 中国企业可以自建计算中心并订购云服务, 远程获取海外建立的计算中心所提供的云算力训练其AI大模型。然而, 在NPRM规定下, 中国企业未来参与交易可能被认定为“大模型可能用于黑客攻击等恶意网络行为”, 进而被美国政府要求提供企业信息, 或被禁止或限制使用云服务以获得算力。
2、生物医药领域
2024年1月25日, 美国与中国战略竞争众议院特别委员会主席Mike Gallagher与高级成员Raja Krishnamoorthi以“保护基因数据和国家安全”为由, 向众议院提出了《生物安全法案》(Biosecure Act)。该法案旨在“确保外国生物技术公司无法获得美国纳税人的资金”, 拟限制美国联邦资助的医疗服务提供者使用外国对手生物技术公司的设备或服务, 并声称对华大基因等中国企业进行了调查, 发现其对美国国家安全构成威胁。
被法案提及的华大智造在1月26日下午公告表示, 该法案对于公司的指控存在多处事实错误。公司将持续关注事件发展, 及时评估、核实此事件对公司的影响, 及时履行信息披露义务。[6]
上述公司的公告中也同时提到, 《生物安全法案》目前还处于提案阶段, 后续可能被修改或终止, 能否形成法律尚存在较大不确定性。美国的立法程序复杂, 周期较长。以参议院为例, 美国法律的产生需经过法案提出—委员会审查、表决—全院讨论和表决—两院协商—总统审查—最终生效的过程; 其中所需的时间因法案性质、协商结果、议事日程等因素而异, 从数周到数月不等。此外, 根据民生证券研究院对美国近三届国会涉华提案的研究, 在第117届国会第一会期共有251项涉华提案中, 只有2项成为法律, 通过率不到1%。[7]而两名提出议案的议员中, Mike Gallagher曾提过162项法案, 最终只有2项成为法律, 通过率仅为1.23%; Raja Krishnamoorthi曾提过1750项, 最终只有67项成为法律, 通过率仅为3.93%。[8]因此, 本次《生物安全法案》能否最终形成有效法律尚未可知; 即使最终通过以及执行, 也还要经过漫长的时间。
即便如此, 美国在生物医药领域的类似对华提案近年来屡见不鲜。例如, 2020年美国联邦法院初步裁决, 临时禁止了华大基因及其子公司在美国境内分销和推广基因测序平台; 2021年10月, 有参议员和众议员提议, 将华大基因等中国生物技术企业以损害美国国家利益为由列入黑名单, 并明确将涉及“军民融合”的公司纳入美国商务部的实体清单。美国政府在2022年一年更是对中国生物医药行业颁布了多项措施, 包括:
1.BIS将药明生物列入的未经核实名单(Unverified List, UVL);
2.美国证券交易委员会(SEC)根据《外国公司问责法》(HFCAA)将百济神州、再鼎医药、和黄医药3家生物公司列入临时被识别名单并发出退市警告;
3.美国参议院通过《竞争法案》(Competes Act), 呼吁美国与欧洲协调联合策略, 将对中国医药产品供应链的依赖分散到多个国家; 以及
4.美国总统拜登签署启动“国家生物技术和生物制造计划”的行政命令, 以促进美国建立强大供应链, 减少在生物技术领域对中国的依赖。
此外, 2023年4月, 美国财政部海外资产控制办公室(OFAC)对中国苏州小栗医药科技有限公司进行制裁; 2023年5月, 美国财政部以参与跨国销售非法药品生产设备为由, 制裁13个中国实体与个人。
3、应对思路
“科技霸权”思维下, 美国对中国科技发展的遏制延伸至各个“敏感行业”, 这更提示相关行业企业应提前做好预案, 在不确定的国际形势下提升风险抵御能力。结合我们的服务经验, 我们建议中国企业至少从以下方面未雨绸缪准备应对方案; 我们也欢迎企业与我们联系, 制定实施全面应对方案。
1.供应端: 敏感行业面临更高的断供风险, 在此背景下, 企业应当就采购物项进行分类, 对于高风险物项应当制定替代性采购预案, 充分抵御断供风险;
2.销售端: 企业应当对交易相关方风险进行充分筛查、分类, 对不同类型和风险等级的交易合伙伙伴制定合作方案, 在实现企业经营利益的同时规避制裁风险;
3.合规体系: 企业应当制定符合自身经营情况的合规体系, 包括制定内外部合规制度、提供合规培训, 培养国际贸易体系下的合规视野, 对潜在执法活动和舆论风险制定应对方案, 并在面临制裁风险时采取积极的应对措施, 包括提出申诉、申请移除清单等。
注释
[1] https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/about-bis/newsroom/press-releases/3443-2024-01-29-bis-press-release-infrastructure-as-as-service-know-your-customer-nprm-final/file
[2] https://www.federalregister.gov/documents/2021/01/25/2021-01714/taking-additional-steps-to-address-the-national-emergency-with-respect-to-significant-malicious
[3] https://www.federalregister.gov/documents/2023/11/01/2023-24283/safe-secure-and-trustworthy-development-and-use-of-artificial-intelligence
[4] 参见E.O. 13984, 同前注2。
[5] https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/about-bis/newsroom/press-releases/3355-2023-10-17-bis-press-release-acs-and-sme-rules-final-js/file.
[6] https://static.sse.com.cn/disclosure/listedinfo/announcement/c/new/2024-01-29/68811420240129UAO2.pdf.
[7] 参见https://mp.weixin.qq.com/s/qjUAFoq0m4pmiv6nsehBGw.
[8] 同前注7。