被征收房屋产权不明，该如何处理？

国有土地上房屋征收补偿是整个征收程序的重要一环，事关征收工作全局。国有土地上房屋征收因期间长、法律关系复杂，一旦社会生活事实发生变化，可能出现诸如被征收房屋无产权关系证明、产权人下落不明、暂时无法考证产权的合法所有人或因产权正在进行确权诉讼等导致房屋所有权人不明确的情形，以致于无法依法定程序签订征收补偿协议。但是，又不能因房屋产权不明而不予补偿，为了不因此造成征收补偿安置工作受到影响，本文以一则司法判例为例，结合法律规定、司法观点，就国有土地上房屋征收补偿过程中，被征收房屋产权不明的，征收部门该如何处理进行分析论述。
一、基本案情
2016年1月7日，A区政府依法发布《A区改造项目房屋征收决定公告》、《A区改造项目房屋征收补偿安置方案》、《A区改造项目征收红线图》，并在A区政府门户网站公布及在征收范围现场公示。易某居住的化肥厂4栋603号房屋位于A区征收范围内。同年11月2日，A区政府经入户调查并收集资料得知该房屋登记的产权情况为：1、80%产权为易某佑（易某之父）、何某（易某之母）、易某、易某平（易某之妹）、易某芳5人共有；2、20%产权为原B化肥厂按份所有。征收过程中，易某佑过世，据易某陈述易某芳亦为易某之妹，但易某、何某、易某平均未提交易某芳的身份信息资料，易某芳本人也未与征收部门联系申报相关情况。另，B化肥厂现已被注销。
A区政府依法定程序选定C房地产测绘中心、D房地产评估有限公司对易某居住的房屋入户测绘和评估。同年6月12日，D房地产评估有限公司作出《房屋征收分户评估结果报告》。同年8月9日，A区政府将该评估报告送达给何某、易某等。同月13日起，A区政府多次就签订征收补偿协议与何某、易某进行了交谈。因何某、易某等就被征收房产的继承份额存在争议且认为征收补偿标准低，导致一直无法签订征收补偿协议。
同年11月16日，A区政府作出《A区人民政府国有土地上房屋征收补偿决定书》。同月20日，A区政府将该补偿决定书送达给何某、易某，并于同月22日将该补偿决定书登报公告。易某对该补偿决定不服，以其是房屋产权人，补偿决定书未署其姓名违法为由，向人民法院提起诉讼请求撤销。
争议焦点：A区政府作出的房屋征收补偿决定书是否应予撤销。
一审法院
根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》（以下简称“《条例》”）第十五条“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布”的规定，在房屋征收过程中，征收部门有核实房屋权属的义务，被征收人有配合的义务。
本案中，房屋所有权证中注明房屋的80%产权为易某佑、何某、易某、易某平、易某芳共有，而易某佑已去世，具体的继承情况应由被征收人统一意见后向征收部门申报，或由被征收人之间通过仲裁或诉讼确认权属后向征收部门申报，并提供相应证据，房屋产权情况的确定，并非征收部门的义务。同时，易某芳在征收过程中也未与征收部门对接申报房产权属的情况，故A区政府的单方调查确实不足以认定房屋的权利状况。根据《条例》第二十六条“ 房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告 ”，A区政府对房屋作出产权不明的处理符合法律规定及目前的事实状况，作出的征收决定对具体补偿措施已列明。易某主张撤销A区政府的房屋征收补偿决定书的请求不能成立，不予支持。易某不服，遂上诉至二审法院。
二审法院
通过协商票选结果确定D房地产评估有限公司为涉案项目的房地产评估机构，D房地产评估有限公司对易某居住房屋作出《房屋征收分户评估结果报告》，易某等房屋产权共有人对该评估结果未申请复核评估，在不能达成征收补偿协议的情况下，A区政府根据D房地产评估有限公司的分户评估结果和《A区改造项目房屋征收补偿安置方案》，作出《A区人民政府国有土地上房屋征收补偿决定书》，未损害易某的权益。易某居住房屋占80%产权共有人享有份额不明确，占20%产权的原B化肥厂已被注销，A区政府基于房屋产权归属不确定的客观情况，在作出的《A区人民政府国有土地上房屋征收补偿决定书》中，未署易某，并不影响易某系房屋80%产权的共有人因房屋被征收依法取得补偿的权利，对易某以未署其姓名为由提出撤销A区政府作出的征收补偿决定书的主张，不予支持。遂判决驳回上诉，维持原判。
二、法律问题分析
（一）房屋产权不明
产权不明的房屋是指无产权关系证明、产权人下落不明、暂时无法考证产权的合法所有人或有产权但尚未确定最后归属的房屋。产权状况不明确房屋的征收，是指在征收公告公布规定的期限内，被征收房屋的上述问题还未解决而房屋仍需征收。由于房屋产权的不确定性，补偿安置的主体也就不确定，但是，不能因为被征收主体不明确，就降低或不对被征收房屋进行补偿。
上案中，经调查，A区政府通过单方调查确实不能确定房屋产权的最终归属，被征收房产的继承暂且不论是否存在遗嘱继承、遗赠、遗赠扶养协议等其他继承方式，单就现有法定继承人而言，因易某芳未提交其真实身份信息资料，被征收人也未就具体的继承情况统一意见后向征收部门申报，导致被征收房屋有产权但尚未确定最后归属，应属于房屋产权不明的情形。
（二）对产权不明的房屋的处理
1 继承人之间的法律关系
《中华人民共和国继承法》第五条：“继承开始后，按照法定继承办理；有遗嘱的，按照遗嘱继承或者遗赠办理；有遗赠扶养协议的，按照协议办理。”（1）如不存在遗嘱、遗赠及遗赠扶养协议或遗嘱、遗赠及遗赠扶养协议无效的，则依照法定继承办理。《中华人民共和国物权法》第二十九条：“因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力。”结合以上法律规定，依照法定继承办理的，法定继承人自继承开始时就依法取得被征收房屋的所有权，法定继承人为多数的，继承人之间在继承开始后、遗产分割前对被征收房屋系共同共有关系。（2）如果存在遗嘱、遗赠及遗赠扶养协议的且均合法有效的情况下，则依次依照遗赠扶养协议、遗嘱或遗赠办理，如符合《中华人民共和国继承法》相关规定如受遗赠人接受遗赠、扶养人承担了遗赠扶养协议的义务的等，则被征收房屋的权利人为受遗赠人、扶养人、遗嘱确定的人。（3）特殊情况：《继承法》第三十二条：“无人继承又无人受遗赠的遗产，归国家所有；死者生前是集体所有制组织成员的，归所在集体所有制组织所有。”
综上，本案中，无论是法定继承还是遗嘱、遗赠和遗赠扶养协议、亦或是无人继承的情况，被征收房产作为继承法律关系中的标的物，均自继承或者受遗赠开始时发生效力，即被征收房屋权利自继承或者受遗赠开始时转移至法定继承人，或是受遗赠人、扶养人、遗嘱确定的人，甚至是国家、集体所有制组织。但无论系哪一种继承方式，继承人之间如就被征收房屋归属存在争议、份额不能确定的，由继承人之间通过仲裁或诉讼确认权属后向征收部门申报，并提供相应证据予以支持，本质上系继承人之间内部的继承法律关系争议，与下面将要论述的征收法律关系相互独立。
2 继承人与房屋征收部门之间法律关系
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”因此，在被征收人死亡后，继承人依照上述法律规定取得被征收房屋所有权的情况下，房屋征收部门与被继承人之间就构成征收法律关系，房屋征收部门应当对继承人就被征收房屋给予公平补偿。
本案中，一审法院认为被征收人之间通过仲裁或诉讼确认权属后向征收部门申报,并提供相应证据，房屋产权情况的确定，并非征收部门的义务，正是基于继承法律关系和征收法律关系的独立性，如前所述，继承人对被征收房产归属存有争议、份额不能确定系继承人之间内部的继承法律关系；继承人与房屋征收部门之间系征收法律关系，二者相互独立，继承人之间不能因被征收房产归属存在争议、继承份额不能确定等继承法律关系对抗征收法律关系，即不能以遗产归属存在争议、份额不能确定等拒绝履行征收法律关系中的义务、怠于行使征收法律关系中的权利。
三、产权不明房屋征收补偿程序
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”故根据以上法律规定，笔者认为，征收房屋产权不明，征收部门应当依照以下程序进行：
（一）报请程序
房屋征收部门或者其委托的房屋征收实施单位是房屋征收具体工作的实施者，其应当对房屋征收范围内的房屋的权属组织调查登记，在调查登记后发现特定房屋属于所有权不明状态的，应当将上述情况报告做出房屋征收决定的市、县级人民政府，房屋管理部门作出征收补偿安置方案。
（二）作出补偿决定
作出房屋征收决定的市、县级人民政府收到上述报请后，应当根据其已经做出的补偿方案，并根据专业房地产价格评估机构作出的房地产评估结果，制定出对征收产权不明的补偿决定，补偿决定应当体现公平原则。
（三）公告程序
市、县级人民政府应当将对于所有权不明房屋的补偿决定在房屋征收范围内予以公告，公告的目的在于将房屋征收的情况告知房屋权利人，房屋权利人对补偿决定不服的，可以通过行政救济（行政复议）和司法救济（行政诉讼）的方式解决争议。
四、律师建议
我国暂未出台就《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条关于“产权不明”认定的具体司法解释，在具体执行过程中，行政机关具有一定的自由裁量权。但根据第十五条：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”房屋征收部门在确定何种房屋属于产权不明前，应当履行对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记义务，实质上限制房屋征收部门任意扩大自有裁量权，保护被征收人的合法权益。
1、征收部门对房屋产权状况认定为产权不明的，应当依法事先予以调查确认，未予查明就将现居住人列为被征收人作出房屋征收补偿决定的，将导致最后实体结果出现错误。
2、房屋所有权人不明的情况下，征收部门未按法定程序作出房屋征收补偿决定并予以公告便拆除房屋的，其行为违反《条例》的规定，属程序违法。
3、市、县级人民政府在被征收房屋所有人不明确的情况下，可对被征收房屋作出补偿决定，补偿决定并不针对具体权利人，产权不明所构成的法律关系与征收法律关系二者独立，征收部门无权、也不应对被征收房屋权属予以确认，涉案房屋未经产权登记且权属存在争议的，应先通过民事确权程序解决。
4、征收房屋产权不明的，其补偿标准和程序仍然须依照《条例》规定执行，如依法确定征收补偿安置方案，依法组织评估并送达等。