医疗污水未经处理排放 处罚法律适用争议

医疗污水未经处理排放，属于医疗废物处理的监管范畴，还是属于水污染管理的监管范畴？“无心之失”可能面临怎样的行政处罚？处罚时选择适用法律规范应考虑哪些问题？
嘉观办理的环境卫生行政处罚的复议一案，对于一个违法行为同时违反两个以上环境法律、法规或规章条款，如何适用法律进行行政处罚具有重要的参考价值。本案入选最高院发布的2019年度人民法院环境资源典型案例。
一、案件背景
2018年7月11日，北京市海淀区生态环境局（以下称海淀区环境局）至海关总署（北京）国际旅行卫生保健中心（北京海关口岸门诊部）（以下称国旅卫生保健中心）现场检查，发现该单位安装的臭氧消毒装置处于断电状态，医疗污水未经处理直接排放入市政管道。海淀区环境局依据《中华人民共和国水污染防治法》的有关规定，作出海环保罚字[2018]第295号行政处罚决定（以下称295号处罚决定），责令国旅卫生保健中心改正上述违法行为，并处十万元的罚款。国旅卫生保健中心不服，向海淀区政府申请行政复议。海淀区政府维持295号处罚决定。国旅卫生保健中心不服，提起诉讼，一审法院驳回卫生保健中心诉讼请求，二审维持了一审裁判。
二、案件争议焦点
嘉观作为海淀区政府的法律顾问，协助办理本案的复议、代理本案诉讼。本案因涉及医疗污水处理的问题，与一般的水污染行政处罚案例不同。本案从复议到诉讼，争议焦点在于：
焦点一：行为性质。国旅卫生保健中心的行为是“运行医疗废物处置设施”还是“运行水污染防治设施”。
焦点二：主观故意。国旅卫生保健中心是否具有“逃避监管”的主观故意；
焦点三：法律法规竞合。海淀区环境局应当使用《医疗废物处理条例》还是适用《中华人民共和国水污染防治法》作出处罚。
三、案件处理思路
围绕上述三个争议焦点，嘉观在办理案件过程通过以下顺序对案件进行分析。
1.确定行为性质。确定行为性质是为了确认违法行为是否属于海淀区环境局的监管及处罚职责范围。
国旅卫生保健中心的案涉行为是“臭氧消毒装置处于断电状态”。“臭氧消毒装置”是“医疗废物处置设施”还是“水污染防治设施”。这似乎关系到国旅卫生保健中心的行为是处理医疗废物不当，还是水污染防治不利，进而会影响法律的适用。
为了解决这个问题，我们提出了更多的问题：
（1）“臭氧消毒装置”是用来做什么的？
（2）“医疗废物处置设施”和“水污染防治设施”是否有特定范围？
（3）“臭氧消毒装置”可以同时是“医疗废物处置设施”和“水污染防治设施”吗？

通过案卷中的《建设项目环境影响报告表》可知，臭氧消毒装置用于处理医疗废水，使得医疗废水达到排放标准。现行法律法规未规定“医疗废物处置设施”和“水污染防治设施”的特定范围。
《建设项目环境影响报告表》中显示，该建设项目的“水污染物”包括“冲厕、清洁卫生、洗漱等生活污水”以及“医疗废水”。对医疗废水这一“水污染物”采取的防治措施为“臭氧消毒发生器”。因此，停运“臭氧消毒装置”会让水污染物未经处理直接排向水体，造成水污染的结果。
医疗废水=医疗废物
医疗废水=水污染物
臭氧消毒装置既是医疗废物处置设施，亦是水污染防治设施。
结论：国旅卫生保健中心的案涉行为既属于运行医疗废物处置设施，亦属于运行水污染防治设施。
2.主观故意。确定行为性质后，围绕争议焦点我们需要判断主观故意是否作出行政处罚应当考量的因素。国旅卫生保健中心是否具有“逃避监管”的行为和故意。根据行为发生时施行的《中华人民共和国行政处罚法》(2017)第三条规定可知，行政处罚针对的是“违反行政管理秩序的行为”，与是否具有主观故意无关。
海淀区环境局作出行政处罚的依据是：
《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条 “禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。”
该条款对“逃避监管的方式”进行列举，其中包括“不正常运行水污染防治设施”。国旅卫生保健中心在建设项目竣工时，臭氧消毒装置通过环境保护验收。监管部门有理由相信国旅卫生保健中心的水污染防治措施处于正常运行状态。国旅卫生保健中心未将臭氧消毒装置通电，无论何种原因，都属于“不正常运行水污染防治措施”，造成了逃避行政监管的客观效果。
结论：国旅卫生保健中心是否具有违法的故意，并不影响违法行为的客观成立。
3.法律适用。如前分析，国旅卫生保健中心的行为既与运行医疗废物处置设施有关，亦与运行水污染防治设施有关。根据《医疗废物管理条例》第四十七条第五项以及《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第三项的规定，海淀区环境局均有权对国旅卫生保健中心的行为进行处罚。
国旅卫生保健中心属于一个行为同时违反两个行政法规的情形。根据《环境行政处罚法》第九条规定，当事人的一个违法行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或规章；效力等级相同的，可以适用处罚较重的条款。

结论：海淀区环境局适用《中华人民共和国水污染防治法》作出处罚符合法律规定。
办理本案过程中，关于法律适用的争议尤其突出。法律适用的争议主要源于对行为性质的认定，行为性质的认定关键在于对行为本质、其所侵害的法益进行判断。反过来思考，该如何适用法律，便显而易见起来。
裁判文书全文详见：北京市第一中级人民法院（2019）京01行终837号