承担生态环境修复责任的法律适用

编者按
本案系全国首例适用《民法典》第一千二百三十四条规定作出判决的生态环境损害赔偿诉讼案件。生态环境损害赔偿制度是生态文明建设的重要组成部分。在《民法典》施行之前，最高法院相关司法解释仅规定法院应当判决被告承担修复责任。本案依据空白溯及原则，认定生态修复刻不容缓而侵权人客观上无法履行修复义务的，行政机关有权委托他人进行修复，并根据《民法典》第一千二百三十四条规定直接向侵权人主张费用赔偿，填补了法律适用的空白。此外，本案厘清了环境共同侵权行为下侵权行为形态和责任的划分并确立了生态环境损害赔偿费用的审查标准，对今后类似案件的审理具有参考借鉴价值。
承担生态环境修复责任的法律适用——上海市奉贤区生态环境局诉张某等生态环境损害赔偿诉讼案
裁判要点
1.环境共同侵权行为下，如每一方侵权行为都独立存在，但任一方侵权行为都不足以造成全部损害的，应认定各方构成累积因果关系的侵权行为竞合；在难以区分各方责任大小情况下，各侵权方应对外平均承担赔偿责任。
2.生态修复刻不容缓而侵权人客观上无法履行修复义务的，国家规定的机关有权委托他人进行修复，并可以根据《民法典》第一千二百三十四条的规定直接向侵权人主张赔偿修复费用。
3.生态环境修复具有科学性、专业性和技术性特点，对于各类费用主张，人民法院需依据鉴定评估报告、生态修复方案并参考相关规范性文件规定的收费标准等，判断费用支出的必要性和合理性。
基本案情
2018年4月始，被告张某和童某合伙在上海市奉贤区奉城镇某处（以下简称涉案场地）部分厂房内从事电镀镀镍业务，案外人宋某受两人雇佣具体操作电镀，电镀产生的含镍废液直接排入厂房内渗坑。2018年10月始,被告王某向张某承租涉案场地部分厂房，亦从事违法电镀作业，电镀产生的含镍废液也直接排入渗坑。2018年12月左右，两家电镀作坊雇人在厂房内挖了一口渗井，作坊产生的含镍废液均通过渗井排放。
2019年4月16日，原告上海市奉贤区生态环境局（以下简称奉贤区生态局）在执法检查中发现涉案场地有无名电镀作坊，涉嫌通过渗井以逃避监管的方式排放废水至外环境。上海市奉贤区环境监测站提取上述厂房附近河道地表水、车间桶内绿色液体水样、电镀缸内水样、排水井内水样进行取样检测。《检测报告》显示,采样液体中均检测出重金属镍。4月17日，上海市奉贤区奉城镇人民政府（以下简称奉城镇政府）委托应急救援单位对镍污染河水、涉案场地电镀废液进行应急处置。同年5月，奉城镇政府委托上海市环境科学研究院（以下简称市环科院）开展涉案场地环境损害鉴定评估工作。市环科院《鉴定评估报告》载明，“……现场采用污染物清除修复的方式(推荐土壤淋洗和地下水抽提方式),包括修复方案编制、过程监理、效果评估以及修复工程实施等一系列工作。经估算，上述系列工作共需人民币（以下币种同）439万元。（2）……场地内高于基线水平的受损土壤方量约为5,688m3,通过市场询价,事发地周边地区购买运输一方土的费用约为80元,因此土壤置换的费用约为45.5万元。综上所述,本次工业废水偷排行为场地环境损害量化总计为484.5万元。”
2019年11月，奉城镇政府委托上海建和工程咨询有限公司进行项目招标，后奉城镇政府与中标的环境保护公司签订《修复工程总承包协议书》，实施生态修复。同年12月，奉城镇政府委托上海建科环境技术有限公司进行环境监理，还委托市环科院对上述项目进行修复效果评估。
2019年12月18日上海铁路运输法院作出（2019）沪7101刑初541号刑事判决，张某、童某及案外人宋某犯污染环境罪，分别被判处有期徒刑。本案被告王某在逃。
经上海市奉贤区人民政府指定，奉贤区生态局启动本案生态环境损害索赔工作。因与被告张某、童某磋商无果且被告王某在逃，奉贤区生态局遂依据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》（以下简称《生态损害赔偿规定》），提起生态环境损害赔偿诉讼。
原告奉贤区生态局诉称，张某、童某和王某排放电镀废水的行为造成严重环境污染，理应承担连带责任，赔偿应急处置费、生态修复工程费及相关鉴定评估、监理等费用。故请求法院判令被告张某、童某和王某连带赔偿镍污染河水应急处置费、涉案场地废弃电镀废水应急处置费、环境损害鉴定评估费、招标代理费、修复工程费、环境监理费、修复效果评估费等费用，合计6,712,571元。
支持起诉人上海市人民检察院第三分院诉称，张某、童某和王某非法排放电镀废液，造成环境污染，应当承担民事责任。
被告张某及童某辩称，王某单独实施电镀镀镍业务，有10个电镀缸，童某和张某合伙从事电镀镀镍，只有6个电镀缸，故应区分张某、童某和王某的责任大小。奉城镇政府未经张某、童某和王某同意，直接委托他人修复，诉请的各项费用金额均过高。另外，被告张某与童某商定内部责任比例按照张某承担51%、童某承担49%划分。
被告王某未到庭应诉。
裁判结果
上海市第三中级人民法院于2021年7月14日作出 （2021）沪03民初31号民事判决：1、张某和童某连带赔偿奉贤区生态局镍污染河水应急处置费130万元、废弃电镀废水应急处置费70万元、环境损害鉴定评估费63万元、招标代理费30,671元、修复工程费343万元、环境监理费16.31万元、修复效果评估费45.88万元等费用的50%金额，合计3,356,285.5元，张某、童某任何一方实际赔偿金额超出约定的51%、49%份额的，有权向另一方追偿；2、王某赔偿奉贤区生态局镍污染河水应急处置费130万元、废弃电镀废水应急处置费70万元、环境损害鉴定评估费63万元、招标代理费30,671元、修复工程费343万元、环境监理费16.31万元、修复效果评估费45.88万元等费用的50%金额，合计3,356,285.5元。案件受理费58,788元，由童某和张某共同负担29,394元，王某负担29,394元；公告费560元，由王某负担。
一审宣判后，当事人均未上诉，判决已发生法律效力。
裁判理由
法院生效裁判认为，本案的争议焦点为以下三方面：
一、环境共同侵权行为形态的认定与责任划分
我国《环境保护法》第六十四条规定，因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《侵权责任法》的规定承担侵权责任。三被告的侵权行为发生在《民法典》施行之前，应当适用《侵权责任法》的规定确定相应责任。对于多人侵权行为，《侵权责任法》将其分为有意思联络和无意思联络两大类。主观有意思联络的侵权行为，对应的是《侵权责任法》第八条规定的狭义共同侵权行为和第九条对应的准共同侵权行为;无意思联络的数人侵权，根据行为与损害结果之间的因果关系形式，又可区分为推定因果关系的共同危险行为、聚合因果关系的并发侵权行为和累积因果关系的竞合侵权行为，并分别对应《侵权责任法》第十条、第十一条和第十二条。
本案中，两家电镀作坊排放电镀废水的违法行为存在行为上的独立、时间上的先后、环境损害结果总量上的累积，故应认定童某和张某作为一方，王某作为另一方，分别实施生态环境侵权行为，构成无意思联络的数人侵权行为。当然，就童某和张某的内部关系而言，两人合伙经营电镀作坊并排放电镀废水造成环境污染，构成主观有意思联络的数人侵权行为，应适用《侵权责任法》第八条规定认定责任。
涉案两家电镀作坊使用的电镀原料相同、废水成分相同，排入渗坑、渗井后造成的环境损害相同，但业务量规模和违法行为实施期限不同，造成的环境损害存在时间上的先后、重叠和总量上的累积，每一家电镀作坊排放含镍废液行为都不足以造成全部损害，符合累积因果关系的竞合侵权行为的特征，故本案应当适用《侵权责任法》第十二条规定认定责任。
在竞合侵权行为中，能够确定责任大小的，侵权方各自承担相应的责任；难以确定责任大小的，平均承担赔偿责任。涉案两家电镀作坊造成的环境损害虽然相同，但数量多寡难以判断，责任大小难以区分，应当对外平均承担赔偿责任。被告张某和童某合伙经营其中一家电镀作坊，对外根据《侵权责任法》第八条规定连带承担责任，对内按约定责任比例划分为51%、49%，于法不悖。
二、《民法典》在生态环境修复责任承担中的适用
生态环境修复责任，是指造成生态环境损害的行为人所承担的对受损生态环境采取一系列补救措施使其恢复至基线水平的一种责任。《民法典》第一千二百三十四条专门规定了生态环境修复责任的适用条件、适用主体和修复方式，体现了《民法典》的绿色原则，有利于促进我国生态环境保护和修复目标的具体落实。三被告的侵权行为发生在《民法典》施行之前，应当适用《侵权责任法》《生态损害赔偿规定》的相关规定。但同时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第三条也规定了空白溯及原则，即当时的法律、司法解释没有规定而《民法典》有规定的，可以适用《民法典》的规定。根据空白溯及原则，在生态环境修复责任方面，如果《侵权责任法》《生态环境损害赔偿规定》没有规定而《民法典》有规定的，也可以适用《民法典》。
本案中，原告诉请三被告赔偿奉城镇政府委托他人修复环境而产生的各项费用，但《生态损害赔偿规定》并未规定原告可以委托他人修复。《民法典》第一千二百三十四条规定，国家规定的机关可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。涉案侵权行为发生在《民法典》实施之前，根据空白溯及原则，本案可以适用《民法典》第一千二百三十四条的规定。根据该规定，直接修复需要有适用的前提条件，即只有在请求侵权人在合理期限内修复而侵权人未予修复的情形下，国家规定的机关才可以自行或委托他人修复。从本案情况来看，被告张某和童某在监狱服刑、被告王某在逃，三被告客观上均无法及时修复受损环境，但三被告排放的含镍废液严重污染河水和土壤，威胁附近村民的生存环境，环境损害治理和修复刻不容缓，且修复难度大，技术和资金要求高。因此，奉城镇政府未请求三被告进行修复，而是直接委托他人进行应急处置，并开展环境损害评估、生态修复等工作，存在客观必要性和合理性。故本案原告可以根据《民法典》第一千二百三十四条之规定，直接主张三被告赔偿奉城镇政府委托他人修复产生的各类费用。
三、生态修复费用必要性与合理性的判断
在生态环境损害赔偿案件中，原告所主张的费用通常由行政机关自行或委托他人完成应急、修复等工作而产生，为了避免行政机关不当行使权力支出不必要或不合理的费用，对被告造成不公平的负担，法院对原告主张的各类费用，需开展必要性与合理性审查。
在环境污染和生态破坏案件中，相关费用通常涵盖应急处置及生态修复两个阶段。本案中，为维护周边群众的生命健康安全，防止环境损害的进一步扩大，奉城镇政府委托应急救援单位对镍污染河水、涉案场地电镀废液进行应急处置，由此支出的应急处置费显属必要。对污染物的认定、因果关系、损失评估、修复方案等技术问题，需要由司法鉴定机构出具专业的鉴定意见，必然会产生鉴定评估费。在评估基础上，奉城镇政府与中标公司签署修复工程协议，委托其实施生态修复，并聘请相关单位进行修复监管及修复效果评估，支出的修复工程费、环境监理费、修复后效果评估费等费用均系与生态修复直接或间接关联的必要费用，且属于《生态损害赔偿规定》的法定赔偿范围。奉城镇政府委托他人进行公开招标，由此产生的招标代理费亦属于委托他人修复所支出的必要费用，符合《民法典》第一千二百三十四条的规定。
在合理性方面，修复实施单位根据《环境损害修复技术方案》对受污染土壤和地下水分别采用异位淋洗和抽提处理方式清除污染物，符合市环科院《鉴定评估报告》推荐的修复方式，具有合理性，且从金额来看，原告主张的修复工程费、环境监理费、修复效果评估费，合计并未超过《鉴定评估报告》所估算的439万元费用。案件审理过程中，原告对各类费用的计算标准均进行了详细说明，提供了可供参考的关于收费项目及收费标准的规范性文件。综合考量以上因素，对本案原告所主张费用的合理性，法院予以认可。
【相关法条】
《中华人民共和国民法典》第1234条
《中华人民共和国侵权责任法》第8条、第12条、第65条（注：现行有效的法律为《中华人民共和国民法典》第1168条、第1172条、第1229条）
《中华人民共和国环境保护法》第64条
《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第12条、第14条
案号：上海市第三中级人民法院（2021）沪03民初31号民事判决书
合议庭组成人员:上海市第三中级人民法院 俞秋玮、丁晓华、徐玉兰