生态环境执法中“责令改正”的梳理与总结

引言：2023年5月8日生态环境部令第30号公布了《生态环境执法处罚办法》，该办法（下称“新办法”）自2023年7月1日起施行。原环境保护部发布的《环境行政处罚办法》（下称“旧办法”）（环境保护部令第8号）同时废止。笔者注意到《新办法》中对“责令改正”的说法较《旧办法》有所调整。生态环境执法过程中涉及的“责令改正”缺乏统一明确的法律规定，理论和实践也存在诸多争议。笔者作为生态环境部执法大练兵评审专家，结合多年生态环境执法评审实践，对生态环境执法过程中的责令改正制度做如下的梳理与总结，同时对《生态环境执法处罚办法》中涉及到的“责令改正”内容的变化做出评价：
一、此次《新办法》中关于责令改正部分与之前的不同；
1、《新办法》对于责令改正的具体形式进行了删除：
《旧办法》第十二条规定了责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（一）责令停止建设；（二）责令停止试生产；（三）责令停止生产或者使用；（四）责令限期建设配套设施；（五）责令重新安装使用；（六）责令限期拆除；（七）责令停止违法行为；（八）责令限期治理；（九）法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。《新办法》删去了该条规定，未对责令（限期）改正的具体形式做详细规定。
如上所述《旧办法》中责令（限期）改正的具体形式中，基本可以分为两类：一类是救济性的补救措施，包括责令停止建设、责令停止试生产、责令停止生产或者使用、责令限期建设配套设施、责令重新安装使用及责令停止违法行为， 此类措施的适用阻止了违法行为影响的进一步扩大；第二类就是恢复原状类的补救性措施，包括责令限期拆除及责令限期治理。以限期治理为例，“限期治理制度是指，对污染严重的项目、行业和区域作出决定，限定其在一定期限内完成环境治理任务、达到治理目标的环境法律制度。” 违法排污企业对其所在区域内的环境质量的损害是巨大的，如果只是要求其停止违法排污行为只能避免环境质量的持续恶化，但是并不能使环境质量恢复到正常标准，限期治理针对的不是行为人的后续行为而是其之前的违法行为。
此次删去关于责令（限期）改正的具体形式这一条款，笔者分析可能理由如下：一是因为无法穷尽所有的责令改正行为，因为除了上述，笔者还找到诸如：重点排污单位被“责令公开”环境信息、未完成限期治理任务的“责令限量排污”、向海洋排污的“责令限期清理”、农药经营者被“责令停止经营”、境外企业在中国境内销售农药被“责令停止销售”这些具体形式；二是《旧办法》中第“（七）责令停止违法行为”这一说法本身就不科学，违法行为本身就包括其他七种等形式及其他形式；三是为了和《行政处罚法》同步，在《行政处罚法》中只规定了行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，但未规定责令（限期）改正的具体形式。而在其他特定的法律法规中对责令改正作出了更加具体的规定，包括但不限于《旧办法》中八种情况，由于这些规定指明了责令改正的具体内容或方式，更具明确性，一般情况下应当有得到适用，只有在未明确规定的情况下，才出现“责令改正”的字样，所以没有必要在《新办法》中再进行列举和规定了；四是为了避免与其他责令类行政处罚行为比如“责令停产停业、责令关闭”相混淆，后者系行政处罚的具体形式而非“责令改正”。
基于上述理由，立法者在《新办法》中仅仅规定了：生态环境主管部门实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。这一说法与《行政处罚法》同步，也体系了新的立法理念。
2、《新办法》明确规定了责令改正或者限期改正不适用行政处罚程序的规定；
这一点在《旧办法》中也涉及到了，《旧办法》规定责令当事人改正或者限期改正违法行为系行政命令，根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。该说法不妥，根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，将“责令改正”归类为“行政处理”而非“行政命令”。“行政处理”这一说法本身就存在不科学之处，而“责令改正”是否系一种“行政命令”在理论界也存在争议。而且，最高院案由的规定主要是为了方便当事人诉讼、规范人民法院立案、审判和司法统计工作，作为部门规章的《旧办法》引用最高院案由规定中的处理方法来论证责令改正系行政命令继而不能适用行政处罚程序的规定，似乎很牵强。因此，本次《新办法》删除了该说法，而规定为：责令改正或者限期改正不适用行政处罚程序的规定。这一说法至少在理论界与实务界是达成一致没有争议的（责令改正为何不是行政处罚具体请见本文第二部分）
根据上述规定，行政处罚程序中要求告知、组织听证、陈述和申辩等程序要求并不适用于“责令（限期）改正”，这意味着行政相对人以行政机关作出责令（限期）改正时未履行前述程序而要求复议或诉讼的，将不会得到支持。实践中也很早出现了这方面的案例，如福建省高级人民法院（2018）闽兴申611号行政裁定书中，法院认为：荔城区环保局作出责令停止生产的决定，目的是制止环境违法行为，督促其回归合法状态，不具有惩罚性。故荔城区环保局作出的11号责令改正决定书属于行政命令，而非行政处罚。因此，行政处罚中要求告知、组织听证、陈述和申辩等程序要求并不适用于本案。同时法院认为：责令其立即停止生产并限期改正，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。莆田市环境保护局根据《行政复议法》的规定，对大桥头养殖场的行政复议申请进行手里、审查，在法定期限内作出《行政复议决定书》并依法送达，程序合法，适用法律、法规正确，所作行政复议决定并无不当。从该案例看出行政机关责令当事人纠正违法，系“责令改正”的行为，必须符合行政程序，但并不适用行政处罚程序的规定，同时，从另一方面看出，“责令改正”作为一种行政行为，当事人对“责令改正”不服，同样有权申请行政复议或提起行政诉讼。
二、责令改正与行政处罚是两个概念，但也不能等同于行政命令；
责令改正的法律属性到底是何种，一直争议较大，从理论界、立法界、司法界不同角度来看，对于其不是行政处罚这一属性是比较一致的。
首先，根据法律条文分析责令改正行为的法律概念，在全国人民代表大会
常务委员会法制工作委员会（以下简称法工委）编著的《中华人民共和国传染病防治法释义》中提到，责令改正行为并非行政处罚，而是行政处罚前的一种
“补救性行政措施”，意为“对正常秩序的恢复”，从该法律释义中可看出法工
委将责令改正行为的法律概念定义为行政机关责令行政相对人对自己的违法行
为进行改正和补救，以恢复社会正常秩序的行政行为。
其次，从规范行政处罚的角度来看，《行政处罚法》规定行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。与行政处罚相比，责令改正旨在要求违反行为人自行纠正违法行为、消除违法后果：行政处罚的首要弄能是对违法行为人进行法律制裁，使其承担法律上的不利益。此外，责令改正也不属于《行政处罚法》规定的法定处罚种类，故责令改正不属于行政处罚。
还有一个问题，《旧办法》中将责令改正归为行政命令一类，而《新办法》对该规定进行了删除，那责令改正是否就是行政命令？这一点在理论界和实务界均存在争议。
支持的观点比如：最高检发布的典型案例“方某与湖南省某自然资源和规划局、向某行政处罚抗诉案”中，湖南省检察院认为，某市规划局责令向某限期改正违法行为，属于行政命令，不属于行政处罚。在北京市第一中级人民法院（2021）京01行终654行政判决书中，法院认为：行政机关作出的责令限期改正行为不属于行政处罚，而系附属于罚款处罚的行政命令，系要求违法行为人通过作为或不作为的方式停止或纠正违法行为，恢复被侵害的行政管理秩序，本身不具有惩戒性或侵益性。故虽然行政机关未在处罚决定中对当事人改正违法行为的期限、形式予以明确，内容确有欠缺，予以指正，但不能据此认定该责令限期改正的行政命令构成违法，亦不足以导致行政机关依法作出的罚款处罚被确认违法或撤销。
理论界有学者也认为责令改正这一行政行为命令当事人改正违法行为，符合行政命令的内涵和外延特征。最高法院认为行政命令是行政主体依法作出的一种要求行政相对人作为或者不作为的意思表示，是具有强制性的、独立的具体行政行为。
在此基础上看，有学者认为责令改正和行政命令确有重合且相似之处，但二者区别明显。首先，行政命令本身概念未厘清，理论不完善，许多学者紧靠字面意思，根据文意解释，就将其定义为一种命令性行政行为，缺乏法律法规依据，这样的定义是无法服众的。再参考国外有关行政命令相关规定，结合国内权威解释如《国务院行政机关公文处理办法》，都将行政命令理解为一种抽象内部性行政行为，由国务院、各部委、省级人民政府和较大市人民政府作出的具有普遍约束力的命令，也可用在公布法规和规章上面。所以与目前国内的具体行政行为说格格不入。在理论家此学说在关于责令改正这一行政行为属性的几种观点中属于争议较大的一个，与我国现行规范有着很大冲突。所以，就目前而言，并不能将责令改正真正归入哪一个法律属性的范畴，这一问题有待遇继续研究和考证。
三、就与行政处罚等行政行为的关系来看，环境违法“责令改正”可以分为：前置型、并列型、选择型、加重型这四种类型，执法机关须准确适用：
1、“前置型”作为行政处罚或其他制裁措施的前置程序
执法机关发现当事人违法的，应当及时责令当事人纠正违法。当事人拒不纠正的，才给予行政处罚。当事人按要求纠正违法的，行政机关就不再给予当事人行政处罚。这是为了体现教育与处罚相结合的原则，属于作为行政处罚或其他制裁措施的前置程序。如：《黑土地保护法》（2022）第34条规定：“拒绝、阻碍对黑土地保护情况依法进行监督检查的，由县级以上地方人民政府有关部门责令改正；拒不改正的，处二千元以上二万元以下罚款。”再以《水法》第65 条第1 款为例，该条法律规范不仅确定了在河道内违建、或妨碍河道行洪等违法行为的直接后果，即停止违法行为、限期拆除、恢复原状，也规定了在逾期不履行上述责令性环境行政行为设定的义务时应当承担的后果，即被强行拆除并被处以罚款。环境保护部门在作出履行行为的同时，为拒绝履行或逾期不履行设定了惩罚性措施，此时的该类行为可以看作是前置程序。这里的行政处罚既包括罚款、吊销许可证这一类由行政处罚法规定的行为，也包括责令停业、关闭等类属于责令性环境行政处罚行为；还包含强制拆除、代为处置等。
2、“选择型”与行政处罚或其他制裁措施选择适用
目前法律体系中的“选择适用”模式，可以总结为“责令性改正+可以处以惩罚性行政行为”，即环境保护主管部门在作出该类行为的同时，可以选择是否并处行政处罚等惩罚性措施。例如《突发环境事件应急管理办法》第38 条规定：企业事业单位有下列情形之一的，由县级以上环境保护主管部门责令改正，可以处一万元以上三万元以下罚款；再如：《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》第26 条规定：违反本条例规定，具有下列情形之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令改正，并可处以五千元以上十万元以下的罚款；此外，还需要注意的是，在法律规定中，通常出现“并处以”、“处以”、“可处以/可以并处/可以处以/可以处”以及“并可处以/并可处”四种说法多种表述，而“可处以/可以并处/可以处以/可以处”、“并可处以/并可处”两种说法下对应的才是“选择适用”。
3、“并行型”与行政处罚或其他制裁措施并行适用
通过对法律条文及其对应的规范结构总结中，并行模式是法律条文中出现频次最多的一种。“并行适用” 模式的规范结构可以总结为：并行适用两种行为，没有选择的空间。执法机关发现当事人违法的，既应当责令其纠正违法，也应当给予行政处罚。不能用责令纠正去代替行政处罚，也不得以行政处罚代替责令纠正（以罚代管）。当事人纠正违法的义务与接受处罚的义务相互不得替代。通常由“并处以”和“处以”两种说法引出。比如：《噪声污染防治法》规定：违反本法规定，拒绝、阻挠监督检查，或者在接受监督检查时弄虚作假的，由生态环境主管部门或者其他负有噪声污染防治监督管理职责的部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款。《污染防治法》第99 条规定：有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭；《水污染防治法》规定：有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款。
4、“加重型”作为行政处罚或其他制裁措施的加重适用
环境违法的责令改正的不履行还可作为加重处罚的条件：首先同时适用责令改正与行政处罚，在拒不执行或逾期执行的情况下，适用更加严重的行政制裁。罚款对应的加重惩罚性行政行为通常为更高金额的罚款或是按日连续处罚；还有加重的行政处罚类型包括责令停止建设或者停产整顿和强制执行、强制拆除等强制执行措施。并且，加重的行政制裁与之前适用的行政处罚不一定属于同一类型，因此，加重适用模式可分为两类，前后行政行为为同一类型的加重适用和前后行政行为为不同类型的加重适用。前者如：《建设项目环境保护管理条例》第22 条规定：建设单位编制建设项目初步设计未落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算，未将环境保护设施建设纳入施工合同，或者未依法开展环境影响后评价的，由建设项目所在地县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处5万元以上20万元以下的罚款；逾期不改正的，处20万元以上100万元以下的罚款。《环境保护法》第59条规定：企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。后者如：《水污染防治法》有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令限期改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；逾期不改正的，责令停产整治：《太湖流域管理条例》规定：有下列行为之一的，由太湖流域管理机构或者县级以上地方人民政府水行政主管部门按照职责权限责令改正，对单位处5万元以上10万元以下罚款，对个人处1万元以上3万元以下罚款；拒不改正的，由太湖流域管理机构或者县级以上地方人民政府水行政主管部门按照职责权限依法强制执行，所需费用由违法行为人承担。
四、责令改正是否可申请强制执行存在争议，笔者赞同可以执行的观点：
通说认为：责令改正作为一种行政行为，行政相对人可依法提起行政复议、行政诉讼，主要是因为这种行政行为会对行政相对人的权利义务产生了实际影响，依法属于行政复议、行政诉讼的受案范围，复议机关、法院应对该行为的合法性进行审查。这一点是没有什么争议的。
为贯彻执行新《环境保护法》及其配套办法，环境保护部办公厅于 2016 年 5 月依法编制并发布施行的各级环境保护行政主管部门在实施行政处罚、行政命令、行政强 制以及涉嫌环境犯罪案件移送等常用的 33个表格样式中，其中就包括《责令改正违法行为决定书》。最后一段规定：你（单位）如对本决定不服，可在收到本决定书之日起60日内向×××环境保护厅（局）或者×××人民政府申请行政复议，也可在收到本决定书之日起6个月内向×××人民法院提起行政诉讼。如你（单位）拒不改正上述违法行为，我厅（局）将申请××人民法院强制执行。
尽管环保部的格式文本中列明了这样的内容，但现实中，针对行政相对人拒不按照《责令改正违法行为决定书》执行的行为可否向法院申请强制执行？是存在争议的。
支持的理由主要是：环境保护部门的复函明确指出，责令改正决定属于具体行为的一种形式，可以申请法院强制执行。2010年7月22日环境保护部发布，“关于环保部门可以申请人民法院强制执行责令改正决定的复函”（环函[2010]214号），该复函内容中提到，责令改正决定属于具体行政行为的一种形式。当事人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼又不履行责令改正决定的，环保部门可以向人民法院申请强制执行，并遵守《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的有关条件和要求。支持的案例也较多，如珠海市环境保护局作为申请人，对被申请人佳能珠海有限公司拒不执行珠环违改字（2015）6035号《责令改正违法行为书》的行为申请人民法院强制执行，人民法院作出（2016）粤0402行审241号行政裁定书，裁定书内容写到：“申请执行人珠海市环境保护局向本院申请强制执行，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十五条、《中华人民共和国行政强制法》第五十七条之规定，裁定如下：准予强制执行申请执行人珠海市环境保护局作出的珠环违改字（2015）6035号责令改正违法行为决定。”再如：汕头市环境保护局作为申请人，对被申请人黄惠贞拒不执行汕环龙违改字（2013）第19号《责令改正违法行为决定书》申请人民法院强制执行，人民法院作出（2014）汕龙法行非诉审字第4号行政裁定书，裁定书内容写到：“申请执行人汕头市环境保护局申请强制执行的汕环龙违改字（2013）第19号《责令改正违法行为决定书》，本院准予强制执行。”
笔者也发现了有反对的案例，如在江苏省高级人民法院（2018）苏行审复1号行政裁定书中，原审法院认为，禄口机场案涉项目环境保护设施未经验收合格而投入使用，违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，省生态环境厅有权依有关法律、法规进行处罚。本案中，省生态环境厅依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定作出的《责令改正违法行为决定书》，仅责令当事人改正违法行为，消除违法状态，是行政机关实施行政处罚过程中的一个步骤和程序，并非行政处罚，不具有单独申请法院强制执行的条件。本院认为：本案中，省生态环境厅作出的责令停止使用禄口机场二期工程建设项目主体工程的决定属于具体行政行为的范畴，但并非省生态环境厅作出的最终行政处罚。如禄口机场逾期仍未改正违法行为，省生态环境厅可以作出罚款或责令关闭的行政处罚决定，并就该行政处罚决定依法向人民法院申请强制执行。省生态环境厅申请复议的理由不能成立，本院不予支持。
笔者结合现行法律规定，通过分析，认为江苏省高院的判法存在一定问题。现行法律关于行政机关申请法院强制执行主要有以下两条规定：第一，《行政强制法》第二条第三款，行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为；第二，《行政诉讼法》第九十七条，公民法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。环境执法机关发出的《责令改正违法行为决定书》明确是改正违法行为，也即该决定书具有执行内容，且执行标的和被执行人明确，属于一种具体的行政行为，根据《行政诉讼法》第九十七条的规定，行政机关可以申请强制执行。同时，江苏高院的案例中，前置的责令改正虽没有像实施行政处罚一样设置有严格的程序，但它的作出也应当遵循一般的行政监督管理程序，即表明身份、进行现场检查、指出问题、收集证据、下达《责令改正违法行为决定书》、当事人签字确认等等。作为行政机关作出的一项具体行政行为，当事人也同样享有法律救济的权利，如提起复议、诉讼等，同样，行政机关在做到程序规范的同时，如申请强制执行，也应得到法院支持。试想，如果行政机关的责令改正得不到法院的强制执行，那行政相对人恐利用行政机关再次做出行政处罚、继而又提出行政复议、行政诉讼的周期来拖延其违法行为的实施，如此，违法行为的受害者的合法权益将得不到及时的保护，也会纵容实施者的违法行为。因此，笔者赞成责令改正行为可以得到法院的强制执行。
结语：国家对环境的保护和污染的防治工作越来越重视，一方面社会责任越来越重，另 一方面环境保护法律规范中明确的污染者的法律责任也越来越重。在大多数情况下，行政机关更希望通过责令改正这样温和的教育性行政手段要求相对人主动改正违法行为、恢复和保护生态环境，节约行政执法成本。但不论是学术界还是司法实践，对该类行为的功能及其实现问题缺乏充足的学术研究和裁判案例。因此，在此种情况下，应当重视起对该类行为的研究。