前言
随着设施农业逐渐成为乡村振兴战略中的重点工作，政府逐渐加强并规范设施农业用地的利用与管理。从自然资源部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）生效起，各地区逐步颁行各自的设施农业用地政策。但是由于地区差异和政策变动，各地区对设施农业用地的理解却不尽相同。因此，在农业现代化的背景下，如何正确理解和运用设施农业用地政策，对于传统农业经营企业转型来说，显得十分重要。本文旨在梳理我国设施农业用地政策及发展变化，以更全面的理解我国的设施农业用地制度。
01、何为设施农业用地
“设施农业用地”是指在农业生产中：（1）直接用于作物种植且未对永久基本农田的地表耕作层造成破坏的设施用地；（2）直接用于畜禽水产养殖的未占用永久基本农田的设施用地。
02、设施农业用地的范围变化
“设施农业用地”范围确定最早见于国土资源部发布的《关于印发试行<土地分类>》（国土资发〔2001〕255号）的通知，指“进行工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地”。
《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）进一步丰富了“设施农业用地”的内涵，将其范围确定为“直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地”。
实践中，一些地方的工商企业和个人借建农业大棚之名，占用耕地甚至永久基本农田，违法违规建设“私家庄园”等非农设施，严重冲击了耕地红线。
2019年，为切实加强耕地保护，自然资源部、农业农村部公布了《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号），将“设施农业用地” 的范围限缩至“农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地”，而不包括“经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地”。
在新时代城乡融合发展的背景下，围绕推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，2020年底《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（自然资办发〔2020〕51号）中将“乡村道路”、“种植设施建设用地”、“畜禽养殖设施建设用地”、“水产养殖设施建设用地”归入“农业设施建设用地”，并将“设施农业用地” 的范围反向界定为“对永久基本农田地表耕作层未造成破坏的”，更加符合农村的实际需要，也更加有利于强化和规范农村建设用地的管理。
自然资源部《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）也规定新增建设的畜禽养殖设施、水产养殖设施不可占用永久基本农田，对于防止耕地“非农化”具有积极重要的意义。
03、设施农业用地的地方政策
设施农业的建设与发展将在很长一段时间成为我国农业发展的重点之一，与设施农业用地相关的政策规定也会陆续出台并完善，如广州市、佛山市已发布关于设施农业用地的实施意见。深圳市的《关于加强和改进设施农业用地管理的通知》已结束公众征求意见阶段。
值得注意的是，相比其它城市，深圳的设施农业用地政策有以下特点：一是结合深圳市的农业现代化发展需求，加强农业科技创新能力，新增农业科技及农耕文化设施用地，推动传统农业转型；二是注重耕地保护，合理限制设施农业用地的用地规模，严禁养殖设施与破坏耕作层的种植业设施占用永久性基本农田；三是根据深圳市自然资源部门、农业农村部门以及市场监管部门的职责分工，明确各部门的各项事权，加强部门间的协调合作；四是简化设施农业用地的取得手续，明确耕地使用条件与耕地保护要求，调动农业经营企业利用设施农业用地的积极性。
从各地制定的具体的实施办法可知，一方面各地政府结合了当地的用地多元化需求，从而加强当地农业现代化发展。另一方面各地政府严格管制土地的用途，防止设施农业用地用于其他用途，从而促进设施农业合法健康发展。
04、设施农业用地的利用前景
2023年2月3日，农业农村部印发的《关于落实党中央国务院2023年全面推进乡村振兴重点工作部署的实施意见》（农发〔2023〕1号）开始生效，强调要大力发展现代设施农业，从宏观上要制定指导意见与建设规划，从资金上要更多投向设施农业，从政策上要进行补助。同年6月9日，《全国现代设施农业建设规划（2023—2030年）》（农计财发〔2023〕6号）开始实施，未来7年时间里，现代设施农业的建设都是我国农业农村的发展重点。次日，农业农村部《关于发展现代设施农业的指导意见》（农计财发〔2023〕10号）强调了现代设施农业的建设重点方向与落实保障。
我国设施农业用地以“不对永久基本农田地表耕作层造成破坏”作为使用限制，相对地限制了设施农业用地的范围。然而，对于农业经营企业而言，如能准确领会我国现行设施农业用地政策，不仅会减少农业经营的合规风险，同时有助于农业经营企业转型，从而实现农业产业化经营，给农业经营企业带来新的发展契机，促进乡村振兴。
随着设施农业逐渐成为乡村振兴战略中的重点工作，政府逐渐加强并规范设施农业用地的利用与管理。从自然资源部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）生效起，各地区逐步颁行各自的设施农业用地政策。但是由于地区差异和政策变动，各地区对设施农业用地的理解却不尽相同。因此，在农业现代化的背景下，如何正确理解和运用设施农业用地政策，对于传统农业经营企业转型来说，显得十分重要。本文旨在梳理我国设施农业用地政策及发展变化，以更全面的理解我国的设施农业用地制度。
01、何为设施农业用地
“设施农业用地”是指在农业生产中：（1）直接用于作物种植且未对永久基本农田的地表耕作层造成破坏的设施用地；（2）直接用于畜禽水产养殖的未占用永久基本农田的设施用地。
02、设施农业用地的范围变化
“设施农业用地”范围确定最早见于国土资源部发布的《关于印发试行<土地分类>》（国土资发〔2001〕255号）的通知，指“进行工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地”。
《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）进一步丰富了“设施农业用地”的内涵，将其范围确定为“直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地”。
实践中，一些地方的工商企业和个人借建农业大棚之名，占用耕地甚至永久基本农田，违法违规建设“私家庄园”等非农设施，严重冲击了耕地红线。
2019年，为切实加强耕地保护，自然资源部、农业农村部公布了《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号），将“设施农业用地” 的范围限缩至“农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地”，而不包括“经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地”。
在新时代城乡融合发展的背景下，围绕推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，2020年底《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（自然资办发〔2020〕51号）中将“乡村道路”、“种植设施建设用地”、“畜禽养殖设施建设用地”、“水产养殖设施建设用地”归入“农业设施建设用地”，并将“设施农业用地” 的范围反向界定为“对永久基本农田地表耕作层未造成破坏的”，更加符合农村的实际需要，也更加有利于强化和规范农村建设用地的管理。
自然资源部《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）也规定新增建设的畜禽养殖设施、水产养殖设施不可占用永久基本农田，对于防止耕地“非农化”具有积极重要的意义。
03、设施农业用地的地方政策
设施农业的建设与发展将在很长一段时间成为我国农业发展的重点之一，与设施农业用地相关的政策规定也会陆续出台并完善，如广州市、佛山市已发布关于设施农业用地的实施意见。深圳市的《关于加强和改进设施农业用地管理的通知》已结束公众征求意见阶段。
值得注意的是，相比其它城市，深圳的设施农业用地政策有以下特点：一是结合深圳市的农业现代化发展需求，加强农业科技创新能力，新增农业科技及农耕文化设施用地，推动传统农业转型；二是注重耕地保护，合理限制设施农业用地的用地规模，严禁养殖设施与破坏耕作层的种植业设施占用永久性基本农田；三是根据深圳市自然资源部门、农业农村部门以及市场监管部门的职责分工，明确各部门的各项事权，加强部门间的协调合作；四是简化设施农业用地的取得手续，明确耕地使用条件与耕地保护要求，调动农业经营企业利用设施农业用地的积极性。
从各地制定的具体的实施办法可知，一方面各地政府结合了当地的用地多元化需求，从而加强当地农业现代化发展。另一方面各地政府严格管制土地的用途，防止设施农业用地用于其他用途，从而促进设施农业合法健康发展。
04、设施农业用地的利用前景
2023年2月3日，农业农村部印发的《关于落实党中央国务院2023年全面推进乡村振兴重点工作部署的实施意见》（农发〔2023〕1号）开始生效，强调要大力发展现代设施农业，从宏观上要制定指导意见与建设规划，从资金上要更多投向设施农业，从政策上要进行补助。同年6月9日，《全国现代设施农业建设规划（2023—2030年）》（农计财发〔2023〕6号）开始实施，未来7年时间里，现代设施农业的建设都是我国农业农村的发展重点。次日，农业农村部《关于发展现代设施农业的指导意见》（农计财发〔2023〕10号）强调了现代设施农业的建设重点方向与落实保障。
我国设施农业用地以“不对永久基本农田地表耕作层造成破坏”作为使用限制，相对地限制了设施农业用地的范围。然而，对于农业经营企业而言，如能准确领会我国现行设施农业用地政策，不仅会减少农业经营的合规风险，同时有助于农业经营企业转型，从而实现农业产业化经营，给农业经营企业带来新的发展契机，促进乡村振兴。