意料之外的新规调整:农转建审批权下放，政策马太效应愈发明显

引言：
国发〔2020〕4号文农转建审批权的下放，并不会直接增加省级政府供地能力。而试点城市的审批政策松绑，会让强者更强，不再强调全面发展的政策马太效应愈发明显。

国发〔2020〕4号《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》，2020年3月1日成文，2020年3月12日发布。说了两件事情：
一、将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。
二、试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。
首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年，具体实施方案由试点省份人民政府制订并报自然资源部备案。
决定虽然很短，但理解起来还是比较有难度的。结合1月1日执行的修订后的《土地管理法》，此次法律政策调整对于土地流转、土地储备、农用地转用审批、土地征收等事项均有重大影响。这些都是未来房地产法律服务中必须掌握的基本知识。
本次审批权下放涉及两个权力：1、农用地转为建设用地审批权；2、国务院批转土地征收审批权。要充分理解法律和政策调整，首先要从几个最基本的概念入手：
一、土地利用总体规划
《土地管理法》第十五条：各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。
我们国家分国、省、市、县、乡（镇），五级土地利用总体规划，规划期限为十五年。就是确定未来十五年城市化发展的占地边界、位置、可以建设、限制建设、禁止建设等等要素。将全国各个地方的发展限定在一个底线内，确定量。政府总体规划制定后，逐级审批。一般逐级上报省级政府审批（乡镇一级可上报省级政府授权的设区的市、自治州批准），省、自治区、直辖市、省会市和100万以上人口城市报国务院。农用地转用审批权不涉及土地利用总体规划，因此此次政策调整没有给省级政府新增审批供地总量的权力。

二、土地利用年度计划
《土地管理法》第二十三条第二款：土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。
有了总规划，就是有了大方向，那么每一年怎么搞也得确定好。所以要分解为土地利用年度计划，即国家对计划年度内新增建设用地量、土地整治补充耕地量和耕地保有量的具体安排。土地利用年度计划和总体规划的审批程序相同（见上一标题）。根据国土资源部令第66号，计划单列市和新疆建设兵团由国务院直接下达。对于年度计划各地最关注的就是新增建设用地的问题，地越多，可以建设的空间就越大，所以总是想方设法的多要一些。报上去之后，经过审批，就有了所谓的“分指标”，指的是土地利用年度计划。农用地转用审批权还是不涉及年度计划，因此此次政策调整也没有给省级政府新增审批年度供地量的权力。
三、农用地转建设用地
《土地管理法》第四十四条第一款：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”
有了前两个概念的了解，土管法四十四条的四款内容才具备了看懂的条件。此次政策调整的重点就在于本条内容。
农用地转为建设用地本质叫做：“用途管理”。变更用途的核心在于合规合法审查。比如：农转用是否有用地指标、是否符合产业政策、是否落实占补平衡等。由于土地利用年度计划已经将当年可以占用的农用地指标确定，因此这个审批权力并不是意味着可以多占农用地。
（一）永久基本农田之外的农用地转用，区分规模范围以内和以外。
此处有一个细分概念叫做：“永久基本农田”。各省、自治区、直辖市要在区域内耕地中划出80%的耕地作为永久基本农田。永久基本农田是粮食之本，保护耕地的重中之重。此处法律规定了一个范围，简单说就是建设用地规模范围（直接字面理解）。在规模范围内的基本农田以外的农用地转用，由批准土地利用总体规划的机关或其授权机关批准（小城市无影响，会对大城市造成影响，旧法大城市是报国务院，新法可报授权机关，但授权谁没说）。建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准（由于属于规模范围以外，无论哪一级政府，以表重视均报国务院或授权的省级政府批准）。永久基本农田转为建设用地的，必须由国务院批准。
（二）国发〔2020〕4号文对于农用地转用审批的变化
变化1：只要不占用永久基本农田的，不论规模范围内外，统一交省级政府批准（土管法要求国务院或者国务院授权的机构审批的，涉及土管法四十四条三、四款）。
变化2：永久基本农田转用，国务院委托北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆批准，试点期限1年（土管法规定只能由国务院批准，涉及土管法第四十四条第二款）。
四、土地征收
农用地转用是“用途管理”（农用转建设），土地征收是“性质变动”（集体变国有）。土地征收的对象可以是农村未利用地、集体建设用地、农用地。对于重大土地的征收，理应由国务院审批。
何为重大？《土地管理法》第四十六条第一款：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。”
（一）国发〔2020〕4号文对于重大土地征收审批的变化
变化3：重大土地征收，国务院委托北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆批准，试点期限1年（土管法规定只能由国务院批准，涉及土管法第四十六条第一款）。
五、政策变化评述
修订后的《土地管理法》打破国家对于土地二级市场的垄断，方便集体建设用地入市，这种改变已经跨出了重大一步。然而新土管法运行还没3个月，国务院就通过国发〔2020〕4号文进行调整。其中变化2、变化3，已经明显突破了新土管法的制度设计。是不是说明即使是理念超前的新土管法，仍然无法满足现有形势需要？
从国发〔2020〕4号文的改变来看，对于农用地转用的普遍性审批权下放并不能带来地方用地指标的增加。从该角度分析，政策应该并不是对于房地产或者土地供应的调节。而文件涉及的试点城市分别处在：京津冀、长三角、成渝、粤港澳大湾区城市圈，反映出的是新形势下的城镇化发展战略，即“强者更强！”。
2019年12月，中央经济工作会议指出要改革土地计划管理方式、要加快落实区域发展战略，完善区域政策和空间布局，发挥各地比较优势，构建全国高质量发展的新动力源。推进京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设，打造世界级创新平台和增长极，提高中心城市和城市群综合承载能力。西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展已不在工作重点中提及。
2020年2月，自然资源部召开会议指出“今年开始改革土地计划管理方式，不再采取因素法分解指标，实行土地要素支撑跟着项目走，总量指标完全可以满足需求”。意思就给好项目指标，指标跟项目走，发展好的地方用地就保证供应，避免由于供地不足影响地方项目落地和城市房价抬升。
全面发展不是趋势，强者更强才是未来目标。谨慎的进行城市试点，将流程简化、效率提高、成本降低，更好的为中心城市政策松绑，为区域发展提供活力。