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揭开“专家会诊”面纱：人民法院审委会讨论案件实行公开的理性思辨与机制重塑
作者简介
项天伦，上海市奉贤区人民法院审判员。
王 菲，上海市奉贤区人民法院法官助理。
内容提要
能动司法是回应型、服务型、主动型司法。本文以审判委员会为视角，探讨在司法公开与风险防范的双重需求下，如何构建审判委员会司法能动公开机制，努力回应新时代人民群众的新需求、新期待，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。本文通过实证分析，发现宏观认识层面与微观落实层面的脱节，致使审判委员会公开机制的运行现状呈现出模糊的特征。在司法公开与风险防范的双重需求下，明确构建审判委员会公开机制考量因素。从理念、规范和保障三个维度入手，明确构建审判委员会公开机制的前提和关键是要厘清“审判委员会制度与司法公开的关系”、“审判委员会的公开范围与风险等级的关系”、“审判委员会的公开要求与司法改革进度的关系”，要规范“主动公开的义务”、“公开的范围”、“公开的对象”、“公开的渠道”，要依托“司法公开工作责任制”、“司法公开考核评估机制”、“司法公开督导检查机制”，以期能够对各级法院构建审判委员会公开机制有所裨益。
正文
“对符合审判工作规律的能动司法意识，必须坚定树立，毫不犹豫坚持。”
——最高人民法院院长 张军
“能动司法是回应型、服务型、主动型司法。实践价值在于积极主动地回应司法的社会需求和人民关切，特别是人民群众对法治日益增长的新期待、新需求。”
——中国法学会党组成员 张文显
能动司法是回应型、服务型、主动型司法。本文以审判委员会为视角，探讨在司法公开与风险防范的双重需求下，如何构建审判委员会司法能动公开机制，努力回应新时代人民群众的新需求、新期待，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。
审判委员会作为人民法院内部最高的审判组织，设立之后一直遵循的是不公开原则，即讨论、决定事项的过程和内容是保密的。2018年10月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会修订通过了《中华人民共和国人民法院组织法》，其中提到“审判委员会讨论案件的决定及其理由应当在裁判文书中公开”。随后，最高人民法院分别于2019年2月27日、2019年9月23日发布《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见—人民法院第五个五年改革纲要（2019－2023）》《最高人民法院关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》，上述三个纲领性文件对构建审判委员会公开机制作出了具体要求。本文试从宏观认识层面、微观落实层面对审判委员会公开机制的现状进行实证分析，在司法公开与风险防范的双重需求下，探寻构建审判委员会公开机制的考量因素，在此基础上明确适度公开是构建审判委员会公开机制的基本原则，并对构建审判委员会公开机制提出可行性的意见与建议，以期为未来审判委员会机制的建立提供可供参考的指引。
一、审委会讨论案件实行公开的现状思考
对于审判委员会公开机制的研究，无论是实务界，还是学术界，均属于研究新领域。为全面考察审判委员会公开机制的运行现状，笔者试从宏观认识层面、微观落实层面对审判委员会公开机制的构建情况进行实证分析，宏观认识层面与微观落实层面的脱节导致各地法院审判委员会公开机制呈现出模糊的特征。
（一）宏观认识层面：不公开到主动公开的转型阶段
基于某些历史因素的考量，审判委员会制度设立之后一直遵循的是不公开原则。但随着司法改革日益推进以及人民群众对审判委员会知情权、参与权与监督权需求的日益增长，全国人民代表大会常务委员会、最高人民法院对审判委员会违背司法公开这一问题给出了正面回应，要求建立审判委员会公开机制。这说明中央对于审判委员会制度是否公开在思想认识上发生转变，已经正视到审判委员会制度应该顺应司法公开的大趋势。这一转变，标志着审判委员会制度开启不公开到主动公开的新篇章。此外，涉及审判委员会制度的纲领性文件也随之发生变化，法律条文从抽象的“不得泄露审判委员会讨论，决定的事项”、“未经批准，不得外传”转变为具体的“讨论案件的决定及其理由应当在裁判文书中公开”、“委员履职情况和讨论事项在办公内网公开”（表1）。
表1 涉及审判委员会公开机制的现行法律规定
（二）微观落实层面：尚停留在不公开阶段
为知悉各地法院审判委员会公开机制的现实状态，笔者依托内外网检索出30家法院出台的35份相关文件，提取其中涉及审判委员会公开机制的内容；同时，以“审判委员会”为全文检索词，在中国裁判文书网进行检索。通过分析，发现如下问题：
1.公开标准难以执行。样本法院中30家中基层法院均制定了审判委员会的实施细则，其中有23家法院对外公布了审判委员会的实施细则，并对审判委员会是否公开作出了规定。但是，这些细则中除了S省Z区人民法院制定的《审判委员会工作规则》对审判委员会公开作出了具体的要求，其他的都很抽象，基本是沿袭《最高人民法院审判委员会工作规则》第13条，对诸如“什么情形下可以经批准公开”、“谁有权请求公开”、“谁有权批准公开”等问题均未作进一步规定。不同法院间对公开的标准也不统一，有要求“不公开”的，有要求“经批准公开”的，还有要求“主动公开”的，其中要求“不公开”的法院数量最多。从具体内容上看，这23家法院制定的关于审判委员会公开的规定基本都是框架，很难具体去执行，容易导致审判委员会的公开机制流于形式（表2）。
表2 23家中基层法院审判委员会的公开标准情况
2.公开内容未中“要害”。审委会讨论案件系以最高审判组织的方式、集结群体智慧结晶的方式来提高案件审判质量，促进司法审判的“公正与效率”，由此可见其中最为重要的是审委会决议中的相关案件裁判理由的公开。但是在本文查的样本法院中30家中基层法院公布的有关审判委员会的资料数量非常少，且不同法院公布的内容不同，主要集中在以下六种：（1）审判委员会的实施细则；（2）审判委员会名单；（3）审判委员会制定的规范性文件；（4）审判委员会讨论案件、事项审批表；（5）审判委员会讨论案件笔录模板；（6）裁判文书（见图1）。这些内容均未触及审判委员会的实质性内容。特别指出的是，S省Z区法院在其2018年6月7日发布的《审判委员会工作规则》中明确要求“审判委员会讨论案件的决定及其理由应当在裁判文书中公开，但法律规定不宜公开的除外”。但是，笔者在中国裁判文书网上检索了该院于2018年6月7日至2023年6月6日期间公布的全文中含“审判委员会”的裁判文书，发现仅有7篇，说明审委会公开内容限于审判委员会制定的规范性文件、事项审批表、审判委员会讨论案件笔录模板等材料，真正案件说理方面的决议内容较少，可谓公开未切中“要害”。
图1 30家中基层法院审判委员会公开内容数据统计（以家为单位）
3.公开说理未尽详实。审委会讨论案件的决定和理由在裁判文书中予以公开，不仅可以统一司法裁判的尺度，更可以满足人民群众的需求导向，以“看得见的正义”方式为社会公众提供精准的行为预期。但本文就上述7篇裁判文书进一步分析，发现公开说理不详细的问题。主要变现在：一是公开的形式化，如7篇裁判文书中均未载明“审判委员会讨论案件的决定及其理由”，和其他29家法院一样仅是以“经本院审判委员会讨论决定”一句话带过。二是逻辑性欠缺。将审判委员会讨论案件的理由列举展示，未能以严谨细致的法律思维予以系统性整合说理，取舍打磨不够。三是针对性不强。审委会讨论案件的决议与案件诉辩双方形成的争议焦点割裂开来，未能针对案件的争议焦点进行释法说理，导致司法裁判的引领功能发挥不够。
二、透明与风险的权衡：审委会讨论案件实行公开的理性思辨
审判委员会公开机制的构建不仅要应对司法公开的现实需求，还要兼顾其制度本身所赋予的保密特性。本文试在司法公开与风险防范的双重需求下，探寻构建审判委员会公开机制的考量因素。
（一）正向考量：司法公开视角下的价值定位
审判委员会制度作为中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，在审理疑难、复杂、重大案件，总结审判经验，指导审判工作等方面发挥了重要作用。审判委员会公开机制的建立，意味着人民群众可以更好的参与到审判委员会的活动中来，也可以更好的监督审判委员会的运行，从而促进审判委员会制度更好的发展。
1.有助于让人民群众感受到公平正义。公开是最好的公正。审判委员会制度设立之初遵循的是不公开原则，不公开纵然有其好处，诸如可以让委员会成员畅所欲言，可以避免不同意见成为上诉的理由，可以避免个别法官受到打击报复。但是，不公开也会使得审判委员会制度的运行过程缺少有效的监督与管理，导致人民群众对审判委员会产生“暗箱操作”的怀疑，从而加大上访、形成社会舆论等风险的概率。审判委员会公开机制的建立可以增加审判委员会运行的透明度，特别是在审判委员会讨论疑难、复杂、重大案件时，可以让人民群众切实了解人民法院的审理进程，感知法院对其案件审理的重视程度，从而感受到公平正义。
2.有助于督促审判委员会委员履行职责。审判委员会委员主要是由院庭长担任，他们除了审判事务之外，还有很多行政事务需要处理。审判委员会通常以会议纪要的形式记录，在不公开的情况下，往往会给一些行政事务繁忙的委员不履职的空间，从而出现挂名或者缺席的情况。当前，“五五改革纲要”中提出要“深化审判委员会事务公开，建立委员履职情况和讨论事项在办公内网公开机制”，诸如最高人民法院在内网上发布审判委员会会议的召开情况，主要内容是“审判委员会委员出席情况”以及“议程”。通过公开审判委员会委员的履职情况，可以督促审判委员会委员积极履行职责，从而发挥个人的主观能动性，为审判工作建言献策。
3.有助于审判委员会功能的发挥。审判委员会的职能是多元的，具体为履行审理案件和监督、管理、指导审判工作。审判委员会功能是否得到有效发挥，是否流于形式，要取决于审判委员会制度的实际落实情况。以样本中S市F区法院为例（表3），该院在2018年至2022年间，召开审判委员会会议42次，其中讨论51件案件、21次二审改发案件追责、11件规范性文件、9次长期未结案件督办、5件信访终结事项。通过公开，可以倒逼各级人民法院在实际运行中有效落实审判委员会的各项职能，从而最大限度的发挥审判委员会的功能。
表3 S市F区法院院审判委员会会议内容情况表（2018-2022）
4.有助于司法智慧指引功能的发挥。例如，为深入贯彻落实深化司法体制综合配套改革的总体部署，进一步健全完善审判委员会工作机制，科学发挥审判委员会工作职能，经S市F区法院2022年第一次审判委员会会议讨论通过，在审判委员会下设咨询小组，对审判工作中疑难复杂问题提供咨询意见。咨询小组成员从审判办案一线法律功底深厚、办案经验丰富、解决疑难复杂问题能力较强的入额法官中产生，审判委员会咨询小组成员可列席审判委员会。通过对咨询小组成员关于解决司法疑难问题的公开，可以引导提升法律工作者处理类似法律适用问题的能力，从而最大限度发挥审判委员会功能。
（二）反向考量：风险防范视角下的公开顾虑
司法公开给人民法院的风险防范工作带来了新的挑战。各级人民法院应当树立风险防范的意识，将风险防范这一要求落实到审判管理中，通过查找风险点寻求司法公开的最大限度，从而降低或者规避司法公开带来的风险。
1.审判泄密的风险。依据《最高人民法院关于保守审判工作秘密的规定》第3条“合议庭、审判委员会对具体案件处理的讨论情况，上下级法院之间对案件处理的各种不同意见以及有关单位领导、党委的意见，一律不得向工作上无关人员和单位透露，尤其不得向缠诉不休的当事人泄露”以及《最高人民法院审判委员会工作规则》第13条“审判委员会委员、列席人员、秘书和书记员，应当遵守保密规定，不得泄露审判委员会讨论，决定的事项。审判委员会会议纪要，属机密文件，未经批准，任何人不得外传”，审判委员会讨论、决定的事项是审判机密。审判委员会制度从不公开到主动公开的转型，无形中增加了审判委员会保密工作的难度。特别是在审判委员会公开与保密的衔接机制尚未形成的时候，泄密的风险是较为巨大的。因此，构建审判委员会公开机制的同时要考虑如何防止审判委员会的审判机密发生泄露。
2.权益侵害的隐忧。审判委员会对于一些疑难、复杂、重大案件的处理具有决定性作用。如果公开审判委员会不同的处理意见，且最终的处理意见是对某一方当事人不利的时候，容易激发当事人的怨恨心理，对发表对己不利意见的法官存在打击报复的可能，从而导致法官在参加审判委员会时不敢自由的发表言论，存在顾虑。建立审判委员会公开机制的目的本是促进司法的公正，如果参会的法官无法正常发表言论，势必会影响审判的公正性。因此，审判委员会公开机制的建立要兼顾个别法官的权益。诸如C市法院在内部文件中提出：“裁判文书可以阐述合议庭评议、审判委员会讨论过程中对裁判形成的不同观点和意见。阐述不同观点和意见，不得列明或者透露持不同观点和意见人的姓名、职务等信息。”
3.多重因素的忧虑。审判委员会讨论案件，区别于审判实践中三段论的“演绎式”逻辑推理过程，而是由各种因素参与博弈决策之后形成的结论。在具体案件中，审判委员会会权衡政治大局、法律规定、社会效果、风险防范等各个方面，通过寻求各个因素的最佳平衡点，以实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。比如政治效果的考虑，审委会的意见应当符合上级政策，能过顺应区域大局。又如有法律方面的考虑，审委会的意见应当依据法律规定、能够便于执行，避免二审改判发回。再如社会效果的考量，审委会的意见应当避免引发社会舆论、造成不良影响。在这种机制下，对法律理由的公开理所应当，但对于政治因素或社会效果因素方面的理由是否应当公开，实践中还存在争议、公开也就慎之又慎。
三、适度公开：人民法院审委会讨论案件实行公开的机制重塑
建立审判委员会公开机制是审判委员会制度未来发展的必然要求。但是，各级人民法院不能为了公开而公开，要结合审判委员会制度的实际情况以及潜在的风险因素科学合理的推进审判委员会公开。在司法公开与风险防范的双重需求下，应当将适度公开作为审判委员会公开机制构建的基本原则。笔者从理念、规范以及保障三个维度入手对审判委员会公开机制的构建路径进行探索，通过厘清“三对关系”、明确“四项要求”、把握“三个依托”，科学合理地推进审判委员会公开机制的构建。
（一）理念：构建审判委员会公开机制应厘清三对关系
在探索构建审判委员会公开机制的路径之前，必须要厘清审判委员会制度与司法公开的关系、审判委员会公开范围与风险等级的关系以及审判委员会公开要求与司法改革进度的关系。这三对关系为审判委员会公开机制的构建奠定了基调，指明了方向。
1.准确定位：正确对待审判委员会制度与司法公开的关系。厘清审判委员会制度与司法公开的关系，是研究审判委员会公开机制的逻辑起点。习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时特别指出“司法越公开就越有权威和公信力，要坚持以公开促公正、以透明保廉洁，增加主动公开、主动接受监督的意识，让暗箱操作没有空间，让司法腐败无处藏身。”审判委员会作为人民法院内部的最高审判组织，其讨论、决定的事项是审判机密。在司法公开的趋势下，审判委员会虽已变不公开为主动公开，但这并不意味着审判委员会要置保密规定而不顾，一味的追求公开，它势必要寻求公开与保密的平衡点，实现公开与保密的有机统一。也就是说，审判委员会制度与司法公开之间是交叉的关系，不是包容关系（图2）。审判委员会涉密部分的内容是不可以公开的，非涉密部分应当尽可能全部公开。
图2 审判委员会制度与司法公开的交叉关系示意图
2.消除顾虑：正确看待审判委员会的公开范围与风险等级的关系。司法公开促进司法公正，与此同时也给各级人民法院的风险防控工作带来新的挑战。在构建审判委员会公开机制时要考虑到审判委员会讨论、决定的事项属于审判机密。审判委员会的公开范围可以依据公开所带来的风险高低来确定。审判委员会公开范围与风险等级之间成正比关系，公开的内容属于低风险的应当全部公开，公开的内容属于中风险的可以适当公开，公开的内容属于高风险的可以不公开（图3）。各级人民法院应当树立对审判委员会公开风险辨识、评估、分析和管控的意识，编制审判委员会公开风险辨识评估标准，对审判委员会运行的各个环节中可能存在的风险因子及风险情境进行辨识，制作审判委员会的公开范围风险清单，对识别出来的风险进行等级划分，确定审判委员会可公开的范围，从而为审判委员会的公开范围提供科学决策依据。
图3 审判委员会的公开范围与风险等级的关系
3.逐步推进：正确理解审判委员会的公开要求与司法改革进度的关系。随着司法改革的深化，司法公开取得了显著成绩。2013年至2018年期间，最高人民法院先后出台了《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》、《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》等十余个规范性文件，开通了中国审判流程信息公开网、中国庭审公开网、中国裁判文书网、中国执行信息公开网“四大公开平台”。可见，司法公开是逐步推进的。各级法院对审判委员会公开机制的构建尚处于转型阶段，相应的制度、配套的机制均未完善。在这种情况下，审判委员会公开机制的构建应当是逐步推进的，不能一味求新求变，应当与司法改革的进度保持统一。诸如N法院在2016年1月12日作出的民事判决书中公开了审判委员会的三种不同意见，虽然这一做法满足了司法公开的需求，但是也遭到不少人的诟病和质疑。笔者在中国裁判文书网上检索了该院于2016年1月1日至2023年5月31日期间公布的全文中含“审判委员会”的裁判文书有213篇，发现这213篇裁判文书中均未再公开审判委员会的不同意见。
（二）规范：构建审判委员会公开机制应明确四项要求
最高人民法院对构建审判委员会公开机制作出了具体要求，但是各级人民法院审判委员会的实施细则还尚未作出相应更新。笔者认为，在转型阶段，各级人民法院应当积极完善审判委员会的实施细则，在细则中明确人民法院主动公开的义务、公开的范围、公开的对象以及公开的渠道，让审判委员会公开机制真正落地。
1.明确公开的义务。当前，各级法院在构建审判委员会公开机制上存在制度层面与实践层面相脱节的情况，很大一个原因在于缺乏刚性的法律规范的指引，最终导致审判委员会公开机制的构建流于形式。各级人民法院应当积极树立主动公开、主动接受监督的意识，真正变不公开为主动公开，将主动公开以规范的形式固定下来，明确相关义务主体，做到权责相统一。诸如在审判委员会的实施细则中明确人民法院负有主动公开审判委员会相关内容的义务，并指定具体的部门负责审判委员会公开事宜，积极践行审判委员会的公开。
2.明确公开的范围。审判委员会公开机制遵循的是适当公开原则，公开的范围应当是围绕程序事项与实体内容进行公开。与此同时，还应当注意公开与保密的有机统一。最高人民法院要求审判委员会应当公开委员履职情况和讨论事项、审判委员会讨论案件的决定及其理由。在此基础上，各级人民法院应当依据公开的风险等级高低，进一步完善审判委员会公开的范围，将确定的公开范围在审判委员会的实施细则中固定下来并遵照执行。
3.明确公开的对象。审判委员会的公开是有内外之别的，具体表现在对法院内部的公开、对法院外部的公开。其中，对法院外部的公开还应分为对涉案当事人的公开以及对社会公众的公开（图4）。诸如委员履职情况和讨论事项对内公开，审判委员会讨论案件的决定及其理由除涉及国家秘密、未成年人、商业秘密、个人隐私的仅对涉案当事人公开外，其他应均对社会公众公开。
图4
4.明确公开的渠道。司法公开是联系人民群众的桥梁纽带，要想人民群众真正参与到司法活动中来，就需要明确公开渠道，方便人民群众及时查阅相关资料，增加人民群众的获得感。当前，审判委员会公开渠道不明确，与人民群众之间的互动无形中被切断了，势必导致审判委员会公开机制无法真正落地。各级人民法院应当在审判委员会的实施细则中明确审判委员会公开渠道，并尽可能多渠道公开。诸如可以在法院的官网建立审判委员会公开专栏，并在微信、微博公众号上进行同步公开。
（三）保障：构建审判委员会公开机制应把握三个依托
推动审判委员会公开机制的构建，需要建立有效的保障机制。笔者认为，审判委员会公开机制作为司法公开的一个重要组成部分，可以依托司法公开工作责任制、司法公开考核评估机制、司法公开督导检查机制来保障审判委员会公开机制的有效运行。
1.依托司法公开工作责任制。各级人民法院可以成立司法公开工作领导小组，由院长担任组长，副院长担任副组长，各庭室负责人或相关部门负责人为组员，司法公开工作领导小组下设办公室负责司法公开的日常工作，办公室可以设在审判辅助管理部门，通过对司法公开工作进行层层分解，明确责任主体与具体目标要求，督促相关部门积极落实司法公开工作的各项举措，对未完成目标要求的相关负责人进行通报与追责，从而确保司法公开工作的有效推进。这一做法有利于倒逼各级人民法院主动完善司法公开工作。
2.依托司法公开考核评估机制。对各级人民法院司法公开的准确性及时性全面性、平台载体建设、制度落实情况、群众满意度等方面进行评估，并参照《司法公开示范法院标准》对各级人民法院开展司法公开工作进行打分式考评，树立示范法院典型，总结先进经验，发扬并推广典型法院的司法公开工作模式。诸如H法院就将司法公开推进情况纳入全省法院年度目标考核和法官绩效管理中，并在全省确定32个司法公开示范法院。这一做法有利于正向激励各级人民法院推进司法公开的热情，不断创新司法公开的形式，让司法公开工作更好的落地。
3.依托司法公开督导检查机制。司法公开督导检查机制主要是通过上级法院对下级人民法院进行监督指导，督促下级人民法院落实司法公开工作，确保下级人民法院的司法公开工作有实效。诸如廊坊中院通过建立检查通报制度，对司法公开工作一月一通报，一季度一调度，有效促进司法公开工作的开展。这一做法，一方面可以迫使下级人民法院不断完善司法公开工作，做到查缺补漏，另一方面也可以激发下级人民法院不断尝试推动司法公开的创新举措。
结 语
审判委员会制度并非新的产物，但审判委员会公开机制尚处于新的探索领域。审判委员会作为人民法院内部最高审判组织，掌控着法院的审判机密。审判委员会公开机制的构建势必对审判机密造成冲击。如何平衡好保密工作与司法公开工作之间的关系是未来各级法院构建审判委员会公开机制的重难点。为此，本文在司法公开与风险防范的双重需求下探寻构建审判委员会公开机制的考量因素，在此基础上明确适度公开是构建审判委员会公开机制的基本原则，并对构建审判委员会公开机制提出应厘清“三对关系”、明确“四项要求”、把握“三个依托”的意见与建议，以期能够对各级法院构建审判委员会公开机制有所裨益。
本文获评2023年上海法院系统学术讨论会优秀奖。
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