政府方无偿收回国有建设用地使用权相关问题探析

根据《城市房地产管理法》第二十六条1的规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
《闲置土地处置办法》第十四条2、第十五条3、第十六条4、第十七条5等对此进行了细化，即无偿收回国有建设用地使用权应当报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称“《决定书》”），闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人；作出收回决定前，国土资源主管部门应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，国土资源主管部门应当依法组织听证；国有建设用地使用权人应当自《决定书》送达之日起三十日内，到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书，如对《决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
实践中，存在较多因无偿收回国有建设用地使用权所产生的纠纷，本文拟结合最高人民法院的裁判观点，对政府方无偿收回国有建设用地使用权相关问题进行分析，以供实务参考。
一、控制性详细规划未获批准情况下延迟开发动工不必然被认定为是政府原因造成，政府方有权无偿收回国有建设用地使用权
根据《城乡规划法》第十九条6、第三十八条7的规定，城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。在国有土地使用权出让前，城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。
即从法律上而言，控制性详细规划编制后经依法批准是土地出让的前提，土地使用权人应当根据确定的规划条件进行开发建设。而在实践中，存在控制性详细规划虽已经公布、但未获批准的情况，在该种情况下如政府方已向土地使用权人提供了规划指标，土地使用权人未进行开发建设，可能构成土地闲置而被政府方无偿收回国有建设用地使用权。法院认为此种情况下控制性详细规划未经政府审批属于行政机关内部的程序瑕疵，不影响土地使用权人报建报批。
案例参考：
（2019）最高法行申3859号《海南吉时房地产开发有限公司资源行政管理：土地行政管理（土地）再审审查与审判监督行政裁定书》
经查明，涉案8.32亩土地坐落在文城组团东片区，而《文昌市文城组团东片区控制性详细规划》与《文昌市文城组团北片区控制性详细规划》是《文昌市文城组团东·北片区控制性详细规划》的两个组成部分。《东北片区控规》于2008年启动编制，2010年3月通过文昌市城市规划委员会第十二次会议审议，2010年4月8日至5月8日通过报纸、网站等方式进行公示，程序符合《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的规定。虽然《东北片区控规》至今没有经文昌市政府批复，但文昌市规划部门已经将涉案土地的控规指标提供给吉时公司。控制性详细规划未经政府审批属于行政机关内部的程序瑕疵，不影响吉时公司项目的报建报批。
二、容积率调整未获批准情况下延迟开发动工并非政府原因造成，政府方有权无偿收回国有建设用地使用权
根据《建设用地容积率管理办法》第四条8、第五条9的规定，以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出容积率等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积率指标，不得随意调整。
据此，土地使用权人应当根据《国有土地使用权出让合同》的约定，按照相应容积率要求进行开发建设，如确需对容积率进行调整，应按照《建设用地容积率管理办法》等相关规定依法进行。实践中，部分土地使用权人在取得土地使用权后，因容积率不符合其开发建设的要求，向政府方提出了调整容积率的申请。但是，由于此前确定的容积率是土地使用权人在取得土地使用权之前即同意的，在容积率调整前，其应当按照《国有土地使用权出让合同》及相关法律法规的规定进行开发建设，否则将构成土地闲置，因并非属于政府、政府有关部门的行为造成，政府方有权无偿收回国有建设用地使用权。
案例参考：
（2019）最高法行申3859号《海南吉时房地产开发有限公司资源行政管理：土地行政管理（土地）再审审查与审判监督行政裁定书》
吉时公司根据房地产市场需要与相邻四家用地单位于2010年4月向文昌市政府提交《关于吉时花园整合开发的申请》，2010年6月18日文昌市政府作出文府函（2010）399号《关于同意整合土地统一规划建设吉时花园的批复》（以下简称399号批复），同意吉时公司与相邻四家用地单位统一规划、整合开发、上调容积率等事项。2011年作为土地整合成员之一的万利达公司因自身发展需要而单独提出其名下的土地的规划调整申请并取得文昌市政府批准，土地整合未获成功。2012年8月、2013年3月文昌市规划局根据吉时公司的申请，先后以文规（2012）387号和文规（2013）120号《关于启动吉时花园项目规划调整程序的请示》向文昌市政府申请启动吉时花园项目的容积率调整程序。2013年6月17日，文昌市规划局召开专家评审会，因吉时公司申请的容积率指标（容积率≤3.0）不符合规划容积率指标（容积率≤1.5）没有被批准。吉时公司在2013年6月17日参加规划调整专家论证会时已经知道涉案土地的容积率不能进行调整，且规划部门已经将论证结果以会议纪要的形式反馈给了吉时公司，并要求吉时公司按照控规指标设计方案办理报建手续，但是吉时公司自2013年6月17日之后没有向规划部门申请办理报建手续。且吉时公司两次申请调整涉案土地的容积率，是吉时公司为了自身用地规划建设的需要提出，不属于因政府或者政府有关部门原因原因造成土地闲置的情形。
三、土地使用权人明知其受让的土地使用权并非净地情况下延迟开发动工并非政府原因造成，政府方有权无偿收回国有建设用地使用权
根据《闲置土地处置办法》第二十一条10的规定，国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。
根据上述规定，我国目前对于土地使用权的出让所实施的是“净地出让”制度，但实践中确实仍然存在部分土地不完全具备动工开发所必需条件即进行土地出让的情形。在该种情形下，如土地使用权人对此是明知的（如从土地出让金单价、《国有土地使用权出让合同》约定反映），即使因土地使用权交付时并非净地导致延迟开发动工、土地闲置，也并非属于政府、政府有关部门的行为造成，政府方有权无偿收回国有建设用地使用权。
案例参考：
（2018）最高法行申8810号《XX新、陈坚平资源行政管理：土地行政管理（土地）再审审查与审判监督行政裁定书》
XX新、陈坚平主张土地闲置是因惠东县政府、惠东县国土局未能完成土地的“三通一平”工作造成。经查，惠东县国土局与XX新、陈坚平签订的《国有土地使用权出让合同》约定土地使用权出让金为每平方米50.8元，且未对出让土地的“三通一平”作出明确约定，当时也无法律法规规定政府交付土地必须以“三通一平”为条件，平海镇人民政府、惠东供电局平海供电所和平海镇自来水厂出具的《证明》，可以证明涉案土地基本具备开发建设条件。因此，XX新、陈坚平的该项主张不能成立。
四、政府方作为被告应当对闲置土地的认定及决定提供证据证明，而原土地使用权人作为原告也应当对其不构成违法土地闲置提供证据予以证明
根据《行政诉讼法》第三十四条11的规定，行政机关作为被告，对作出的行政行为负有举证责任。但具体就政府方无偿收回国有建设用地使用权的行政行为而言，在相应的行政诉讼中，行政机关应举证证明的是涉案土地是否确实构成闲置土地，是否经过公告、告知、听证和报批程序后作出涉案《闲置土地认定书》及《收回国有建设用地使用权决定书》。
而若原土地使用权人作为行政诉讼当事人主张延迟开发动工、土地闲置并非其自身原因导致，也应提供相应证据予以证明。如原土地使用权人主张延迟开发动工、土地闲置是由于报建报批未获政府方批准导致，其应当对其报建报批行为提供证据予以证明，否则将可能因此导致对己方不利的裁判结果。可能在实践中是否报建报批、报建报批是否获得政府方批准的情况较为复杂，未获批准客观上不必然是由于土地使用权人原因所导致，在此过程中土地使用权人应注意在程序上“留痕”并收集相关证据，以尽量避免因无偿收回国有建设用地使用权产生行政诉讼纠纷无法举证证明。
案例参考：
（2015）行监字第1839号《惠东县新展鹏实业有限公司与惠东县人民政府、惠东县国土资源局再审行政裁定书》
本案争议的焦点问题是案涉土地闲置是否属于当地政府、政府有关部门的行为所造成。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。故惠东县国土局应对案涉出让土地符合“三通一平”开发建设条件负有举证责任。惠东县国土局虽就此提供了惠东供电局平海供电所和惠东县平海镇自来水厂出具的通电、通水的证明，但该证明的事项与原审现场勘查笔录记载的内容并不相符。从原审现场勘察笔录来看，难以得出案涉土地已达到“三通一平”的结论。原审法院在没有查清相关案件事实的情况下，认定案涉土地闲置不属于当地政府、政府有关部门的行为造成，并认定案涉收地决定合法，存在不当。关于案涉土地是否达到“三通一平”，需对惠东县国土局提供的相关证明文件并结合现场勘查笔录等证据予以审查核实后作出客观判断，对本案作出妥善处理。
（2018）最高法行申8804号《陈伟荣、广东省惠东县人民政府资源行政管理：土地行政管理（土地）再审审查与审判监督行政裁定书》
陈伟荣主张土地闲置是因惠东县政府未制订相关规划，有关政府部门拒绝审批报建手续造成。经查，惠东县政府于1995年8月1日作出《关于惠东县平海镇镇区总体规划的批复》，对涉案土地制定了1995年至2010年的总体规划，且陈伟荣无证据证明其向相关政府部门提交过申请开发建设的材料，该项主张不能成立。陈伟荣主张土地闲置是因政府未解决涉案土地的补偿问题造成，但该主张缺乏事实依据，不能成立。
五、认定是否延迟开发动工、投资额是否满足法定条件当然应当以宗地为单位，而非以整体项目为单位
根据《闲置土地处置办法》第二条12的规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
实践中，存在土地使用权人取得数宗土地使用权后进行整体开发的情形，在该种情形下，部分土地使用权人对于开发动工存在理解偏差，即认为只要对该数宗土地使用权中的部分进行开发动工即从整体上不构成土地闲置。但是，《国有土地使用权出让合同》是以宗地为单位签订，确定是否属于闲置土地当然应当以宗地为单位，而不是以整体项目为单位。不能以整体项目投入超过25%，否定某宗土地未动工开发的事实。
案例参考：
（2018）最高法行申8877号《鸿扬实业定安建筑安装工程公司、海南省定安县人民政府资源行政管理：土地行政管理（土地）再审审查与审判监督行政裁定书》
鸿扬公司主张，认定涉案土地闲置缺乏证据。海南省政府作出的琼复决（2004）53号行政复议决定证明，涉案土地系鸿扬钓鱼台宾馆项目的配套工程，整体项目投资已经超过25%，不属于闲置土地。但是，根据《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，闲置土地是指超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。土地出让合同是以宗地为单位签订，是否属于闲置土地根据出让合同约定的动工开发日期计算。确定是否属于闲置土地当然应当以宗地为单位，而不是以整体项目为单位。不能以整体项目中其他相关当事人在另外宗地的投入，作为本案当事人在本宗土地上的投入；更不能以整体项目投入超过25%，否定本宗土地未动工开发、未作任何投入的事实。以此为由申请再审，理由不能成立。
六、原土地使用权人因自己原因已导致未动工开发构成土地闲置的，即使此后确因政府原因无法再进行开发建设，政府方也有权无偿收回国有建设用地使用权
根据《闲置土地处置办法》第八条的规定，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，政府方不能无偿收回相应的国有建设用地使用权。在无偿收回国有建设用地使用权相关行政诉讼纠纷中，部分原土地使用权人可能以此为由提出抗辩。
但是，对于该问题的判断应根据具体案件的综合情况来进行分析，如原土地使用权人因自己原因已导致未动工开发构成土地闲置的，即使此后确因政府原因无法再进行开发建设，政府方也有权无偿收回国有建设用地使用权，后续政府方的行为并不能否定此前已构成的闲置土地违法事实。对于该问题，部分地方政府也作出了相应的细化规定，如根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第十四条13的规定，因政府原因造成土地闲置，有确定的起止时间的，可以扣除政府原因造成的土地闲置时间，扣除后仍符合闲置土地条件的，可以认定为非政府原因造成土地闲置。
案例参考：
（2017）最高法行申5480号《海南圣安实业有限公司、定安县人民政府资源行政管理：土地行政管理（土地）再审审查与审判监督行政裁定书》
圣安公司主张，涉案土地因规划调整导致无法动工开发，属于法定不予无偿收回情形。如前所述，在定安县政府2007年对案涉土地进行规划调整之前，案涉土地已经符合无偿收回的条件。定安县政府作出的土地规划调整行为，并不构成对涉案闲置土地无偿收回的阻却。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第十四条的规定，因政府原因造成土地闲置，有确定的起止时间的，可以扣除政府原因造成的土地闲置时间，扣除后仍符合闲置土地条件的，可以认定为非政府原因造成土地闲置。根据该条规定，在出现政府原因之前已经构成土地闲置的，当然不需要讨论是否需要予以扣除的问题。圣安公司的该项主张缺乏事实和法律根据，本院不予支持。
七、司法查封不影响政府依法无偿收回国有建设用地使用权
《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条14的规定，国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。该规定仅限制了对被查封的土地使用权办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续，但土地使用权的收回并非需进行变更、转移登记，而是需进行注销登记，故上述规定并未限制对被查封的土地使用权办理注销登记手续。
另根据《不动产登记操作规范（试行）》第8.4条15，对于权利人放弃国有建设用地使用权的，提交权利人放弃国有建设用地使用权的书面文件。被放弃的国有建设用地上设有抵押权、地役权或已经办理预告登记、查封登记的，需提交抵押权人、地役权人、预告登记权利人或查封机关同意注销的书面文件。但对于依法没收、收回国有建设用地使用权的，仅需提交人民政府的生效决定书即可，而无需查封机关同意注销。
案例参考：
（2017）最高法行申5127号《烟台开发区丰源海运有限公司、山东省无棣县国土资源局资源行政管理：土地行政管理（土地）再审审查与审判监督行政裁定书》
关于被诉收回决定是否干预司法活动。首先，根据一、二审法院查明的事实，县国土局作出被诉收回决定并送达滨州中盛公司的时间是2013年1月5日，青岛海事法院对涉案土地使用权作出第一次查封行为的时间是2013年1月14日。而且，根据《土地登记办法》第五十条第一项的规定，依法收回的国有土地可以直接办理注销登记，县国土局在作出被诉收回决定3个月后才公告注销涉案国有土地使用权登记和土地权利证书的行为，并不影响涉案土地使用权在司法查封之前已被县国土局收回的事实。故再审申请人有关行政权违法干预司法活动的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
（2015）行提字第27号《蓟县外贸畜产公司与陵水黎族自治县人民政府行政命令、行政确认申诉行政判决书》
查封土地系司法机关为保证案件的执行而作出的保全措施，收地决定是行政机关依据相应事实和法律作出的行政决定，两者分别是司法权与行政权的运用，两种权力的行使应当互相配合和尊重。司法权不能干预行政权的行使，具体到本案中，司法保全措施不影响《收地决定》本身的合法性。故蓟县畜产公司主张因涉案土地被人民法院查封，就不能予以收回的理由，缺乏相应的法律依据，本院不予支持。
八、无偿收回国有建设用地使用权虽需经政府批准，但当事人对无偿收回的行政行为不服的，应以相应的收回决定书上署名的机关作为被告
根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，土地未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。即闲置土地的无偿收回需经政府进行批准，但作出无偿收回行政行为的主体应为市、县国土资源主管部门。
在无偿收回国有建设用地使用权相关行政诉讼纠纷中，部分原土地使用权人即因此将政府作为了被告。而《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条16已对此问题作出了明确，即当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。对此，若当事人在该类案件中以政府作为被告且拒绝变更，已经立案的，法院将裁定驳回起诉。
案例参考：
（2016）最高法行申4026号《烟台开发区丰源海运有限公司与山东省无棣县人民政府再审行政裁定书》
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案被诉《收回决定》虽经无棣县政府批准同意，但在该决定书上署名的机关为无棣县国土资源局，故无棣县国土资源局是本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第三项的规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。经与原审法院核实，再审申请人在提起本案诉讼的同时，已针对同一事项对本案适格被告即无棣县国土资源局提起了行政诉讼，生效的行政判决也已经作出，故原审法院在未告知再审申请人变更被告的情况下，裁定驳回其起诉并无不当。
九、总结
土地资源是宝贵的不可再生资源，因此我国土地管理法律制度要求十分珍惜、合理利用土地，促进社会经济的可持续发展。处置闲置土地的根本目的是为了促进土地利用，促进节约集约用地。土地使用权人取得国有建设用地使用权后，应当依法进行开发建设，避免造成违法土地闲置。同时，土地的开发建设往往投入较高、情况复杂，土地使用权人应当正确理解相关法律法规的规定，避免因理解歧义导致延迟开发建设，土地使用权被政府无偿收回，造成不必要的损失。如确实存在可能因政府方原因无法开发建设的情况，应在推进的过程中及时收集相关证据，以尽量避免在诉讼过程中对己方造成被动。
注释
1《中华人民共和国城市房地产管理法》
第二十六条以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
2 《闲置土地处置办法》
第十四条除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：
（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；
（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
3《闲置土地处置办法》
第十五条市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。
4《闲置土地处置办法》
第十六条《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括下列内容：
（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；
（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；
（三）决定的种类和依据；
（四）决定的履行方式和期限；
（五）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（六）作出决定的行政机关名称和作出决定的日期；
（七）其他需要说明的事项。
5《闲置土地处置办法》
第十七条国有建设用地使用权人应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起三十日内，按照规定缴纳土地闲置费；自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起三十日内，到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。
国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
6《中华人民共和国城乡规划法》
第十九条城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。
7《中华人民共和国城乡规划法》
第三十八条在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。
以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。
城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。
8《建设用地容积率管理办法》
第四条以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出容积率等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定容积率等规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。容积率等规划条件未纳入土地使用权出让合同的，土地使用权出让合同无效。
以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地容积率等控制性指标，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地。
9《建设用地容积率管理办法》
第五条任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积率指标，不得随意调整。确需调整的，应当按本办法的规定进行，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率。
10《闲置土地处置办法》
第二十一条市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：
（一）土地权利清晰；
（二）安置补偿落实到位；
（三）没有法律经济纠纷；
（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；
（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。
11《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
12《闲置土地处置办法》
第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。
已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
13《海南省闲置土地认定和处置规定》
第十四条因政府原因造成土地闲置，有确定的起讫时间的，可以扣除政府原因造成的土地闲置时间，扣除后仍符合闲置土地条件的，可以认定为非政府原因造成土地闲置。
14《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》
二十二、国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋,在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。
国土资源、房地产管理部门明知土地使用权、房屋已被人民法院查封、预查封,仍然办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续的,对有关的国土资源、房地产管理部门和直接责任人可以依照民事诉讼法第一百零二条的规定处理。
15《不动产登记操作规范（试行）》
8.4.1 适用
已经登记的国有建设用地使用权，有下列情形之一的，当事人可以申请办理注销登记：
1 土地灭失的；
2 权利人放弃国有建设用地使用权的；
3 依法没收、收回国有建设用地使用权的；
4 因人民法院、仲裁委员会的生效法律文书致使国有建设用地使用权消灭的；
5 法律、行政法规规定的其他情形。
8.4.3 申请材料
申请国有建设用地使用权注销登记，提交的材料包括：
1 不动产登记申请书；
2 申请人身份证明；
3 不动产权属证书；
4 国有建设用地使用权消灭的材料，包括：
（1）国有建设用地灭失的，提交其灭失的材料；
（2）权利人放弃国有建设用地使用权的，提交权利人放弃国有建设用地使用权的书面文件。被放弃的国有建设用地上设有抵押权、地役权或已经办理预告登记、查封登记的，需提交抵押权人、地役权人、预告登记权利人或查封机关同意注销的书面文件；
（3）依法没收、收回国有建设用地使用权的，提交人民政府的生效决定书；
（4）因人民法院或者仲裁委员会生效法律文书导致权利消灭的，提交人民法院或者仲裁委员会生效法律文书。
5 法律、行政法规以及《实施细则》规定的其他材料。
16《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第十九条当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。