集体经济组织成员资格认定浅析

实践中经常发生村民起诉农村集体经济组织，要求法院确认村民享有农村集体经济组织成员的资格，关于该问题是否可诉？法院或农村集体经济组织应当如何认定成员资格？本文据司法实践及农村集体经济组织日常管理工作经验，就成员资格的取得与丧失、成员资格的认定原则、认定标准及司法救济等问题进行探讨。
一、成员资格的取得与丧失
农村集体经济组织成员资格的界定涉及资格的取得和丧失两个方面。
农村集体经济组织成员资格的取得主要有两种方式：一是原始取得；二是加入取得。原始取得最主要的表现形式就是出生。对基于出生取得成员资格的，在该成员出生时，必须随其父母双方或者一方具有本集体经济组织成员资格。加入取得的方式主要包括婚姻、收养以及其他政策性迁入。基于婚姻或者收养及政策性迁入，在本集体经济组织所在地生产、生活并将户口迁入本集体经济组织所在地的人，应当认定为取得该集体经济组织成员资格。
农村集体经济组织成员资格的丧失，应当遵循以人为本的原则，在组织成员取得其他社会保障之前，一般不宜认定其资格丧失。在这一原则的基础之上，对于存在下列情形之一的人员，应当认定丧失集体经济组织成员资格。一是死亡。自然人民事权利能力于死亡时终止，因此，从死亡时起，集体经济组织成员资格即丧失。二是已经取得其他集体经济组织的成员资格。根据成员资格取得的唯一性原则，自取得其他集体经济组织成员资格时起，其原拥有集体经济组织成员资格随即丧失。三是取得设区市非农业户口。在取得设区市非农业户口之后，原集体经济组织成员已经被纳入城市居民社会保障体系之内，所以其应丧失原拥有的农村集体经济组织成员资格。四是纳入国家公务员序列或者城镇企业职工社会保障体系。上述人员因其脱离了对原集体经济组织农村土地的基本生活保障需求，应当认定其丧失了原集体经济组织成员资格。
二、成员资格认定原则
根据2017年中央一号文件《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》确定的集体经济成员身份认定原则即依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益。因此应当考虑以下因素：
（一）坚持村民自治原则
集体经济组织成员资格的确定事宜从本质上讲是村民自治的范畴，由村民集体决定集体经济组织成员资格认定办法或者确定人员范围。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”该条虽然没有明确规定集体经济组织成员的资格认定需要交由村民大会讨论，但是该事项涉及村民的利益，符合本条规定的精神要求。
人民法院在审查承包地征收补偿费用分配纠纷以及侵害集体经济组织成员权纠纷等涉农纠纷过程中，对民主决议的审查成为不可回避的问题，需要人民法院实质介入到集体组织自治当中。这就带来一个问题，司法介入集体经济组织自治是否会削弱集体成员自治权，即司法权对集体经济组织纠纷的认定，是否侵犯组织及成员自我服务与自我管理？关于该问题我们可参考以下案例：
根据周某诉南通市港闸区人民政府行政确认案【（2019）最高法行申13764号】裁判要旨：2018年新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》第六十九条规定：“确定农村集体经济组织成员的原则、程序等，由法律、法规规定”。现有的法律、法规也并未授予县级人民政府可以确定农村集体经济组织成员的资格。有关集体经济组织成员身份的确认，应当由农村集体经济组织讨论决定。同时，有关农村集体经济组织成员资格的纠纷，亦不属于行政诉讼的受案范围。
【（2020）最高法行申4278号】裁判要旨：刘某是否认定为里塘山村小组集体经济组织内部成员系人民法院在审理承包地征地补偿款分配民事案件中需要确认的事实，不应也无需由行政机关先行对其是否具有集体经济组织成员资格进行确认。同时，根据现行法律法规的规定，对于村民是否具有本集体经济组织成员资格的认定，不属于管委会、金鸡湖街道办以及其他行政机关的职责范围，更不属于通过单独提起行政诉讼由人民法院进行审查的事项。
可知在集体经济组织成员资格认定中倾向于充分发挥集体经济组织自治的功能，以减少甚至避免外部权力对自治事项的干预。
（二）统筹户籍、居住和对村集体的积累贡献等综合因素
集体经济组织成员应当具有该组织所在地常住户口并在本地长期生产、生活，但并非所有具有农村集体经济组织所在地常住户口的人员都是该组织成员，这也是争议最多的地方。有的人认为既然户口已经迁入到村集体中，那么就是村集体的成员，就应当享受该集体经济组织成员的待遇，这种认识是不全面的。
在实际中存在空挂户的情况，主要指户在人不在的情形，对这类人员资格的确定，应区分以下情况：一是经本村（组）同意挂户的，视为双方就权利义务关系达成一致，应认定其成员资格；二是村组虽然同意迁入，但双方书面或口头约定其不享受其它村民同等待遇的，此类人员虽然将户口迁入，但其基本生活保障并不依赖于该集体经济组织的土地，故应认定其不具有该集体经济组织成员资格；三是通过其它方式，未经本村（组）同意将户口落于本村的，应视为其未与村集体经济组织协商达成权利、义务协议，不具有该集体经济组织成员资格。如根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：当事人请求支付相应份额的土地补偿费，首先要具有所在集体经济组织成员资格。虽然农村集体经济组织的集体土地被征收时，当事人已将户籍迁入该集体经济组织，但并未在该村内承包土地，其生活保障、就业渠道亦不依赖于该集体土地，故其不具有该农村集体经济组织成员资格。进而其无权请求分配征地补偿费。
【（2017）最高法行申2256号】于某、辽宁省本溪市南芬区人民政府行政监察再审审查与审判监督行政裁定书认为：“《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。也就是说，由我国农村土地的集体所有性质决定，国家征收农民土地的，征收补偿款并非属于使用者农民个人，而是归属于村集体经济组织，由集体经济组织对征收补偿款在集体经济组织成员中进行分配，不属于集体经济组织成员的人，不应当享有分配集体土地征收补偿款的权利。本案中，于某1999年5月被安置为国有企业职工，自此已经丧失原长岭村集体经济组织成员的身份，主张享受分配集体经济组织征收补偿款的权利，缺乏事实根据，南芬区政府的口头答复，处理结果并无不当。”
而如村民根据相关政策规定，自愿将户口农转非并选择加入到原农村集体经济组织下的由失地农民农转非组建而成的小组后，并不必然享有城市居民的基本生活保障，即不必然丧失农村集体经济组织成员资格，因为农村居民取得非农业户口往往仍需以原组织农村土地保障其基本生活。因此，如果没有证据证明村民农转非后已经纳入国家公务员行列或者加入城镇企业职工社会保障体系，从而已脱离了原组织农村土地的基本生活保障需求，则应当认定该村民仍然具有原农村集体经济组织成员资格。原组织集体所有土地被征用后，未纳入城镇社会保障体系或国家公务员行列的农转非村民主张获得土地补偿费的，依法应予支持。规则索引：福建省厦门市集美区人民法院（2008）集民初字1765号“林某诉厦门市集美区杏槟街道前场社区居民委员会及第六小组侵犯集体经济组织成员权益纠纷案”。
（三）基于一定法律关系取得本集体经济组织成员资格
原非本集体经济组织成员，可基于一定法律关系取得本集体经济组织成员资格，比如婚姻关系、收养关系、政策性迁移。在政策性迁移中，因水库电力、国防建设或其他政策因素，通过移民进入本集体经济组织所在地生产生活，并依法登记为所在地常住户口的人也应取得所在地集体经济组织成员资格。
三、成员资格认定标准
首先，农村集体经济组织成员需具有农业户口。我国目前未实行统一的户籍登记制度，农业人口和非农业人口的相关社会待遇仍存在差距，土地仍是农民的根本保障不应剥夺。一般来说成员存在于一定的农村集体经济组织内，而该集体经济组织是由较为固定的成员所组成，具有历史延续性，相对统一。在当前经济发展，人口流动频繁的情况下，认定成员资格，户籍仍应当作为基本参考条件之一。
其次，有无在该集体经济组织所在地长期固定地生产、生活，并形成事实上的权利义务关系及管理关系，即成员与本集体经济组织的关联度，以及对该集体经济组织的资产贡献力大小应作为评定的依据。由于现实中存在“户在人不在”和“人在户不在”等空挂户现象，仅依据单一的户口不能准确认定成员资格，要综合考虑成员有无在该组织所在地长期固定地生产、生活，有无与该集体经济组织形成事实上的权利义务关系，有无接受该集体经济组织的管理。“确定农村集体经济组织成员资格应当以是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口为原则，以长期居住在农村集体经济组织所在地生产、生活并以农村土地为基本生活保障且能尽到与其他村民相同义务为标准,以习惯为例外,相互结合,共同来确定。”
最后，是否以该集体经济组织土地为基本生活保障。土地是农村集体经济组织成员最基本的生产和生活资料，具有基本生存保障的功能，如同城市居民享有的社会保障体系。因此，“是否以本集体经济组织土地为基本生活保障”应是界定成员资格的核心标准。以土地为基本生活保障，不仅仅是指实际取得了承包土地，更强调的是承包土地的资格；现实中，一部分农民弃农投商，日常的、现时的生活来源并不以现有土地为基本生活保障，但考虑其目前尚未纳入城市居民享有的社会保障体系，仍应将其纳入集体经济组织成员之列。
四、特殊人员的认定资格
（一）婚嫁人员的成员资格认定
婚嫁人员包括出嫁外村的女性、嫁入本村的女性、离婚、丧偶妇女或入赘婿等人员，该类人员的资格认定除了参考上述一般认定标准外，还应遵循公平原则和只享有一处的原则，基于权利义务对等原则，不能让婚嫁人员权益受损害“两头空”，也要避免出现婚嫁人员“两头占”的特殊情形。云南省昆明市石林彝族自治县（2006）民初字第703号判决“村民小组仅因当事人为出嫁女即剥夺其集体经济组织的成员资格，并以此为由不分配给其土地补偿费的，不予支持。”内蒙古自治区高级人民法院（2007）内民一终字第20号认为：“女性村民在结婚后未迁出本村集体，其配偶在结婚后自愿到女方所在村居住生活，并放弃本人所在地的土地承包权而成为女性村民的家庭成员后，应当获得与本村村民同等的村民待遇。村民代表大会有关剥夺上述‘出嫁女’或‘上门婿’村民待遇的决定违反《村民委员会组织法》的相关规定，应认定为无效，上述人员有权主张与本村村民享有同等的集体经济收益的权利。”山西省宁武县人民法院（2010）宁民初字第44号认为：“因随母亲将户籍落在本村，只要其母亲承担了本村村民义务，被认定为本村集体经济组织成员的，该子女也应视为本村集体经济组织成员，应和其他村民成员一样享有该经济组织给予的权利。”
（二）非婚生子女、超生子女的成员资格认定
非婚生子女、超生子女本人并无任何过错，违反政策是其父母，违法责任应由其父母承担，其本人应是合法公民，不应受到歧视，成员资格应予认定，享有与其他成员同等的待遇。湖南省郴州市中级人民法院〔2008〕郴民一终字第24号判决“吴某与湖南省郴州市苏仙区白露塘镇板桥村四组承包地征收补偿费用分配纠纷案”“超生子女的户口已落至农村集体经济组织，即成为该集体经济组织的成员，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定中有关对其征地补偿费用分配实行差别对待的内容，不具有法律约束力。”
因法律或政策原因户口被迁出该集体经济组织所在地的特定人员，主要有大中专学生、服兵役人员和服刑人员。认定大中专学生的成员资格应排除在校攻读硕士学历以上的研究生，因为该部分学生已经基本具备独立获得经济来源的能力，其成员资格不宜保留。服役人员依据国家现行政策，退役后不再分配工作仍需回到原户籍所在地安置，与集体经济组织之间的权利义务关系也未改变，其基本生活仍来源于土地，因此享有分配权，其成员资格应予以保留。服刑人员刑满后仍需回到户籍地生活，仍然以本集体经济组织土地为基本生活保障，为促进其积极改造，其成员资格应予以保留。
五、关于农村集体经济组织成员资格认定的建议
由于农村集体经济组织成员资格的认定，会影响到既有成员利益，为了避免既有成员利用其在位优势排除或阻碍符合条件的成员进行资格认定。农村集体经济组织成员资格认定还应做到：
（一）完善成员资格认定程序
认定程序可考虑分四个阶段进行：
1.申请阶段。由成员本人提出书面申请，要求认定其为该经济组织的成员；申请书应载明申请认定的理由和成员信息。
2.信息公布阶段。村民委员会应当向所有成员公布申请人的申请事由、个人相关信息和提出申请时间，以做到信息公开化，接受群众监督、审查。
3.异议阶段。既定成员可以针对申请人的申请事项和事由进行异议，申请人也可以针对既定成员的异议进行说明。
4.决议阶段。认定成员资格是涉及村民利益重大事项，应由村民委员会召开村民会议或村民代表会议讨论决定，由集体经济组织成员集体表决，以三分之二同意通过为原则。如果会议通过之日是在户籍迁到该集体组织之日之前,成员资格应自户籍迁到该集体组织之日起开始取得。因为成员资格的取得目前仍以户籍为一般原则；如果会议通过之日是在户籍迁到该集体组织之日之后,成员资格应自会议通过之日起开始取得。
（二）完善监督程序
集体经济组织所在乡（镇）政府、街道办事处等上一级政府机构应对成员资格的认定发挥正确的引导作用，并履行好监督职责。
（三）赋予司法救济途径
为减少村民委员会否定成员资格的随意性，有效避免村民委员会恶意否定成员资格，建议立法将村民资格认定纳入司法受理范围。前文提到相关案例中指明关于村民资格认定应当由农村集体经济组织讨论决定，属于集体经济组织自治范围，但就该决定是否履行了《中华人民共和国村民委员会组织法》中的决议流程，决议程序是否公开、透明，决定是否明显违反法律规定，所参照的村规民约是否经过公示等程序性问题，应当赋予当事人司法救济的权利，以防止村民资格在程序不当的情况下被恶意剥夺。只有完善成员资格认定程序，辅之有效的司法监督程序，才能切实有效地保护好集体经济组织成员的合法利益。
综上所述，农村集体经济在发展改革实践中已凸显一系列的问题，尤其在农村集体经济组织成员内部引发的分配权益问题格外突出。应尽快对农村集体经济组织进行立法，明确成员资格认定标准，规范集体经济经营管理，保障集体资产的安全，维护农民的合法权益和农村社会稳定，确保农村集体经济健康持续发展。