地方立法问题研析（一）

地方立法的科学性不仅是原则性的问题，而且是宏观的需要落实到地方立法实践中的，它首先需要地方政府的立法者对立法的调整对象有正确认识、科学界定和理性规范，而且要讲究立法方法和技巧，使地方立法更加科学、严谨、合理。现笔者以陕西省人民政府的立法为例，展示地方立法的概况。
数据分析
地方立法的数据统计

（图一：2000年以来陕西省人民政府的立法情况）
经过多年的立法实践，地方立法无论从当初的制度设想还是从实践中所表现出来的优势，都让人对它的强大功能充满了期望。从2000年起，陕西省人民政府积极开展地方立法工作，从收集到的资料来看，每年都有一定数量的地方立法出台，整体上而言，立法数量稳中有升。
地方立法主体情况研判

（图二：2000年以来陕西省地方立法的主体分布）
从陕西省2000年以来的地方立法情况来看，陕西省人民政府与陕西省人大及其常委会均在地方立法中发挥着重要的作用，地方立法基于其变通、补充等功能优势，对促进我省的法制建设和经济发展提供巨大推力。
地方立法的运行情况

（图三：2000年以来陕西省地方立法的立改废情况）
地方立法是有立法权的地方人民政府依据法定职权和程序制定、修改、补充、废止政府规章和起草地方性法规案的活动。也就是说，制定、修改、补充、废止等系列活动均是地方政府的立法活动。如果在地方立法的过程中不坚持立、改、废并举的原则，将浪费有限的立法资源。
地方立法具体内容的分析研判

（图四：地方立法具体条文分布比例）
从地方立法的具体内容而言，常常更加重视实体内容的规定，而忽视程序方面的内容。实体法上所规定的权利义务如果不经过具体的判决就只不过是一种主张或“权利义务的假象”，只是在一定程序过程产生出来的确定性判决中，权利义务才得以实现真正意义上的实体化或实定化。但是如果在立法中忽视程序方面的规定，将不利于实际操作。
问题解析
近年来，各省地方立法以国家立法为依据、以解决本省具体问题为目的，为促进本省法治建设和经济发展做出了很大努力，整体上立法的科学性不断提升，但是就地方立法本身而言，其立法观念、立法制度、立法措施和技术等方面与科学的立法原则存在一定的不和谐之处。
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地方立法的协调性有待提升。由于在地方政府的立法过程中，难免会不同程度的受到地方保护主义和部门利益的影响，有些地方立法在一定程度上缺乏全局观念，部门利益和地方利益凸显。在立法实践中，立法机关常委托相应职能部门进行相关立法或协助其立法，虽然更有针对性、更加系统，但是地方立法在一定程度上也成为了行政部门之间获取各自利益的工具。
2
地方立法主体权限有待进一步明确。虽然《中华人民共和国立法法》等法律法规明确规定了人大、人大常委会及地方政府的立法权限，但是在涉及到具体立法事项的时候，界线并不明朗，地方立法常出现交叉、重叠和空白的情形，有些内容政出多门浪费宝贵的立法资源，有些内容却出现无法可依的尴尬局面。
3
地方立法过程中民主性原则贯彻不彻底。在立法实践中，立法机关有时会认为地方立法仅是立法者的工作，很多情况下没有为公众参与立法提供渠道和有利途径。引入第三方参与地方立法不失为一种有益的选择。同时由于信息的不对称性，公民参与地方立法的意识淡薄，公众参与立法难以得到有效保障。
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地方环境立法的质量有待增强。
（1）立法技术缺乏科学性。在地方立法中，其立法技术方面存在的问题主要表现在立法项目分布不够均衡，缺乏科学预测；立法用语不够规范，有待加强；在法律责任和义务方面的内容规范较多，立法内容不够协调和平衡。
（2）法律体系内部之间缺乏衔接性。地方立法常比较分散，有些地方法律规范名称比较零乱，在具体的条文内容之间存在冲突，尚未形成完整的立法体系，不但规制问题不够全面，有些地方立法存在重叠和空白，出现问题难免措手不及。
（3）立法存在空白和漏洞。综观各省地方立法的实际情况可以看出，一些必要的地方立法存在缺位，使得某些领域的环境保护工作无法可依，法律实效性比较差，缺乏有力的法律保障，法不只是评价性的规范，它也将是有实效的力量。
（4）规定不够具体和及时。由于存在对新问题的认识不清不到位的情形，有时立法会比较模糊，规定原则性比较强，有些内容缺乏可操作性，在后期的执行上也会造成执行难的后果，而使立法成为一纸空文。另外一个比较突出的问题就是未能正确地处理地方立法立、改、废之间的关系。有些立法已经和当下的客观环境不相适应，发生了新情况，有了新问题，应该进行修改而没有及时进行修改；有些地方立法已经不能再发挥应有的作用，应该废止而尚未失去法律效力。
（5）立法内容及其部分配套立法存在滞后。如在有些立法中，已经引入了公众参与立法的制度，但是公众参与立法的范围、方式和途径等规定不够完善，影响了公众参与立法的热情和积极性。有些内容已经在该部立法中有所涉及，但是其配套的规定并未在其他地方立法中有相应的规定。
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地方立法的内容重实体轻程序。地方立法经常重视实体内容的规定，以求实现实体正义或者结果正义，但同时立法者易忽视程序方面的规定，仅仅规定出“是什么”，而未对“怎么样”加以重视。程序的正义总是被与通过程序而达到的结果正义联系起来考虑。程序上的不正义必然为文明社会不能容忍。但恰恰在地方政府的立法中，缺乏有关程序方面的规定。