政府产业引导基金如何撬动银行资金—从合规角度分析

目前，政府引导基金在我国已是“遍地开花”，据清科研究中心旗下私募通统计，截至2016年12月底，国内共成立1013支政府产业引导基金，目标规模已经超过5.3万亿元。政府产业引导基金可以通过杠杆效应放大财政资金，使新兴产业融资难的情况得到了有效缓解，能够有效发挥政府资金的引导作用。同时，政府产业引导基金为投资者提供了一定的风险保障与风险承担，在一定程度上降低了社会投资者的投资风险，进而可以增大投资者对战略性新兴产业的投资兴趣，更加有利于新兴产业的创新与发展。
如所有的金融类产品一样，基金的生命源于资金，政府产业引导基金是一种特殊的基金，是基金中的基金，也同样是需要充沛的资金来滋润。一个完整的基金生命周期是要“募、投、管、退”这四个阶段，募资阶段就是整个基金的基础。政府产业引导基金的投资方主要是由政府财政、银行资金以及民间资本构成。众所周知，较之普通的民间资本而言，银行资金无论是从数量上考虑还是稳定性方面均占有优势，是绝大部分基金积极争取的对象，政府产业引导基金也不例外。一旦银行资金决定参与到基金中来还能够吸引更多的民间资本进入，从而缓解了募资方一定的压力。因此，如何更好使得银行资金进入到政府产业引导基金中，是基金方案设计者关注的重点。
在实际操作过程中，通常情况下，银行资金凡是要参与到投资领域中来均要经过立项，审批，放款这三个步骤。在初期立项时，主要是基金的募资方与银行的投行部门进行初步谈判，商定具体合同条款细节，这其中有大部分为格式条款流用，小部分细节则是要根据具体银行需要具体分析。经过前期的洽谈后，会进入到审批程序。审批是决策流程中的重中之重，银行内部本身有着较为谨慎的审批制度，合同最终决策是需要总行投行部报总行风险管理委员会进行最终审批。通过总行风险管理委员会审批后，银行才可以按约定向基金放款。在最终的审批中，总行的风险管理委员会最关注的就是在基金协议中能否保证银行提取固定收益，从而实现其保本并且获得固定收益的条款。如何在当下中基协三令五申“私募基金不得承诺保本保收益”的情况下实现银行的这个特别条款要求，就需要律师进行结构化设计，实现基金的开花结果。
基金的结构化设计是一直被用来满足投资者对不同风险和投资回报率产品的需求。笔者在实际操作中，通常情况下银行是做优先级投资者，政府为夹层投资者，民间资本为劣后投资者，也有政府和民间资本均为劣后投资者的情形。银行做优先级投资者的目的在于若基金出现亏损时，由劣后方首先承担亏损，其次是夹层，而银行是最后承担亏损，使得银行资金在基金亏损的状态下其资金的投资风险仍然是处于可控制的范围之内。基金结构化设计也仅能够满足银行对于其资金本金的风险可控而并不能实现银行对于投资的收益并最大程度降低其本金损失的风险。
随着近年来中基协对私募基金的监管加强，所有的私募基金产品均需要在中基协备案，笔者参与的多支政府产业引导基金，方案虽能满足银行的需求，然而在中基协备案方面却受到了阻碍，唯有差额补足增信的方式在备案过程中比较顺利。
差额补足增信又被称为差额支付，一般在交易中作为一项保障措施予以使用。差额补足是指为了保障主权利人和主义务人之间的权利义务关系，当主义务人未按约定履行义务时，由第三人按照约定履行差额补足义务的行为，其本质上就是一种担保。中基协禁止基金承诺保本保收益是因为若对全部投资者均承诺保本保收益，一旦基金投资出现偏差发生亏损，基金管理人需要承担偿付所有投资者损失的责任，在现实情况下绝大多数的基金管理人是不具备全部清偿能力的；若对部分投资者承诺保本保收益，当基金出现亏损时，仍对部分投资进行收益分配，是会对加剧基金的财务风险，使得其他投资者承担额外的风险。
不同于基金对投资者保本保收益这样面对点的承诺，差额补足增信是由一方投资者以自身资产为优先级出资方点对点提供担保的形式，基金本身是不需要承担这样的承诺，这样是不会增加基金的财务风险，因此差额补足增信既能实现对优先级出资方保本保收益的目的也不与中基协禁止基金保本保收益相违背，是一种较为安全的方式，能够使得银行资金对于投资产业引导基金更为顺利。
在实际的操作过程中，差额补足增信一方面是由劣后级投资者对优先级取得的本金及收益承担差额付款责任，即当利润未达到协议约定的标准时，由劣后级投资者按照约定补足分配给优先级的利润，以此来满足优先级对获得固定收益的目的；另一方面，差额补足增信同时也约定了优先级出资份额的回购即在基金存续期届满时，优先级尚有出资份额没有退出的，则在届满时，劣后级投资者应按照剩余本金加 约定的年化收益率全额回购，基金已支付的收益应从回购款中扣除，以此来满足优先级本金不受损失的目的。
在产业引导基金当中，银行资金作为优先级需要由劣后级对其提供差额补足增信才能顺利通过银行内部审批程序进入到引导基金中来，需要有投资方愿意为银行提供这样的担保，无形中其实是对产业引导基金的的资金募集设立了一道门槛。当下，推动大众创业、万众创新是我国新常态下应对发展，促进经济社会企稳向好的有力举措。无论是政府引导基金，还是PPP，都是政府投资管理方式的有益尝试和重要创新。而政策导向与投资人利益诉求之间的分歧如何化解，对于政府而言确实是不小的挑战。要实现真正放宽放活社会资本，引导和激发民间投资潜力和创新活力，需要政府引导基金这只“手”拿捏好尺度，既不缺位，也不越位。一方面，解决市场化不足的问题，科学界定并严格控制政府投资范围，平等对待各类投资主体，确立企业投资主体地位。另一方面，政府也要积极适应新的形势和新的方式，变革管理方式、提高管理效率，补足管理“短板”，适当的有所让利，给予企业更多的机会与扶持。