更好发挥金融债委会作用的制度面思考

导言
近年来，受经济周期调整和自身管理缺失的影响，一些企业暂时陷入财务困境，不同程度地发生了债务违约和流动性危机。在债务危机的应对与化解过程中，特别是庭外债务重组与庭内破产重整的有序衔接，金融机构债权人委员会发挥了重要作用，受到市场高度关注。本文结合服务企业债务重组和破产重整的经验，旨在以有助于庭外重组与庭内重整的衔接为重点，分享关于完善金融机构债权人委员会制度设计的一些思考。
01金融债委会的制度基础
不同于庭内破产语境下的债权人委员会直接受范于《企业破产法》第七章第二节的法律规定，企业债务重组过程中的金融机构债权人委员会（下称“金融债委会”）的制度基础主要来自三个文件，即2016年9月10日原银监会《关于做好银行业金融机构债权人委员会有关工作的通知》（1196号文）、2017年5月10日原银监会《关于进一步做好银行业金融机构债权人委员会有关工作的通知》（802号文）和2020年12月28日银保监会等4部门《关于印发金融机构债权人委员会工作规程的通知》（57号文）。
综合三个文件的规定，金融债委会的发起由持有较大债权的金融机构或企业与持有较大债权的金融机构协商后召开组建会议；性质是协商性、自律性、临时性组织；主要功能是按照“一企一策”的方针，集体研究增加融资、稳定融资、减少融资、重组等措施，确保债权金融机构形成合力，稳妥化解风险；基本原则是市场化、法治化、公平公正、分类施策；核心目标是依法维护金融机构作为债权人的合法权益。57号文还明确，金融债委会要积极做好与企业破产程序中的债权人委员会、债权人会议的有效衔接，可以代表债委会成员机构，主动向法院推荐具有专业能力并能依法、独立、公平、公正履行管理职责的管理人，积极配合管理人依法制定公平合理的重整计划及债权受偿方案。
站在制度设计的层面而言，金融债委会的实质是在庭内破产重整程序之外构建的金融机构债权人集体协商、共同决策、一致行动的工作平台，避免在企业债务危机爆发后个别金融机构单独“出逃”引起“踩踏”进而损害债权人整体利益，让个体理性受范于集体理性，为企业债务危机的化解争取时间和空间。
02金融债委会的制度意义
2021年3月，银保监会主席郭树清表示，截止到2020年末，全国已组建金融机构债权人委员会达2万家。金融债委会的成立绝不意味着企业已经陷入只有破产清算的绝境，恰恰相反，近年来的实践证明，金融债委会制度在帮助企业纾困脱困、保护银行债权安全、维护区域金融稳定方面发挥了积极作用。
（1）一致行动，稳定预期保证企业正常运转。
57号明确要求金融机构在增加融资、稳定融资、减少融资、重组方面要形成合力，稳妥化解风险。这就要求金融机构债权人不仅不能积极作为把债务企业逼入绝境，还要防止消极不作为放任债务企业走入绝境。2021年2月，华夏幸福组建金融债委会，属地政府负责人在第一次会议上明确表示，将指导协调金融机构贷款展期；更早的力帆，参加债委会的金融机构被明确要求不抽贷、不压贷、不断贷。毋庸讳言，这些措施具有一定的行政命令色彩。但通过对金融机构债权人进行自上而下的行政指导，为企业化解债务危机争取到宝贵的窗口期。
（2）多方合力，化解风险维护银行债权利益。
金融债委会针对的是债务规模较大且存在困难的企业，但57号文也明确排除了扭亏无望、失去生存发展前景的“僵尸企业”和有逃废债行为的债务企业成为金融债务重组对象的可能性。大型民营企业陷入债务危机，往往离不开自身规模的非理性过快扩张，但企业能够在过去一段时间借助金融机构提供融资，往往又是因为其自身基础条件较好。如果能够降低融资成本，减轻债务负担，缓解资金压力，并借此树立正确发展理念，回归理性发展轨道，企业完全可以救活向好。银保监会主席郭树清曾经以山东肥矿集团金融债务重组示例，通过金融债委会机制，银行续贷、减息向债务企业让利，企业在减负重组后持续盈利，让银行的本金得以保全，最终维护了银行作为债权人的整体利益。
（3）提前介入，有序衔接庭外庭内两套程序。
金融机构是债务企业的主要债权人，在庭内重整程序中也发挥着重要作用。金融机构通过参加金融债委会的方式提前介入债务危机的化解，有助于庭内重整高效率、可预期地完成。2019年6月发改委等13部门《关于印发<加快完善市场主体退出制度改革方案>的通知》（1104号文）即要求“明确金融机构债权人委员会制度和庭内债权人委员会制度的程序转换和决议效力认可机制”。各地破产重整审判实践已经就此开始不同程度的探索。2020年1月南京市中级人民法院《关于规范重整程序适用提升企业挽救效能的审判指引》第22条规定：“在申请预重整前或预重整期间，对于金融债权比重较大、金融债权人人数众多的，金融债权人可以由金融监管部门牵头组织或自行发起成立金融债权人委员会，提前参与企业危机化解工作。金融债权人委员会积极发挥稳定信贷支持、协调金融债权人一致行动、推动预重整方案协商谈判、参与选定审计评估机构、监督债务人自行管理财产和营业事务等主体作用。”前述指引还规定，一般情况下，债务人和部分债权人、出资人已经达成的有关协议或者预重整程序中已经拟定的预重整方案与重整程序中制作的重整计划草案内容一致的，有关债权人、出资人对该协议或方案的同意视为对该重整计划草案表决的同意，实现了两套程序的有序衔接。实践中，还有金融债委会在庭内重整成功后继续发挥作用的案例。2021年4月北大方正集团等五家公司重整计划明确规定，信托计划受益人常务委员会由金融机构债权人委员会主席团成员组成，金融债委会直接向庭内重整的身份进行转换。
03金融债委会的制度完善
我们必须承认这样一种趋势：愈来愈多的债务企业提升了庭外重组选项在经营危机化解时的优先级，参与企业重整作为一种投资活动的收益更加可预期和可量化，债权人积极参与、甚至主导重整程序的欲望比以往任何时候都强烈。实践证明，债权人委员会制度在解决企业债务问题和实现债务重组时发挥了较好作用。那末，完善这一制度的逻辑起点，应当是有助于金融债委会及其代表的债权人更加积极、高效、有力地参与企业债务重组，而不是对此的反动。由此出发，在最近一段时间，以下几点建议应当是可行，或者至少是可以讨论的。
（1）司法集中管辖和限制法律行动
参加债委会的金融机构通常不再单独对债务企业采取法律行动，包括提起诉讼、申请财产保全和强制执行，避免将企业逼入绝境最终银企两败俱伤。但这样的限制只作用于参加了债委会的金融机构。游离于债委会以外的其他金融机构，特别是债务企业所在地辖区以外的金融机构，和非金融机构，仍可以依法采取法律行动。在很多债务企业，非金融类债务的总额和单笔金额也可能是惊人的。庭内重整申请被受理后，对债务企业采取的法律行动依法中止和集中，但这样的机制在可能长达数年的庭外重组阶段是没有的。而此时，参加债委会的金融机构却可能因为主管机关的窗口指导，自我限制了采取法律行动的自由，把自己陷于相较其他债权人实质不平等的地位。为了缓解这种不平等，更重要的是防止其他债权人的独走阻碍庭外债务重组的推进，目前可以考虑的思路是，将金融债委会的成立作为确立司法集中管辖的重要时点，即一旦金融债委会依照规定组建完毕，涉及债务企业的全部诉讼活动应当集中至其所在地人民法院管辖；集中管辖的人民法院按照“一企一策”的原则，对受理的案件依法处理，对可能影响债务企业救治重整的诉讼和执行程序依法中止，已经采取的保全措施依法变更或解除。关于这个建议的逻辑基础，我们可能在适当时候另文阐述。
（2）金融债委会在一债会前的角色
有一种观点认为，金融债委会的存续应当止于庭外重组阶段的结束，即庭内重整申请受理后，金融债委会应当解散或者不再发挥作用，企业救治此时起应当完全受范于企业破产法规定的组织和程序。但实践情况并不如此，我们在诸多有影响的庭内重整案件中，均注意到管理人在重整计划中明确表示继续与金融债委会保持了密切沟通。一方面，由庭外重组转为庭内重整，前期已经深度参与的金融债委会无可置疑地有继续发挥作用的必要；一方面，在第一次债权人会议召开前，债权人代表机构又确实地处于真空。参考南京等地法院已经先行一步的实践，可以明确规定，在一债会召开前，法院可以依职权指定金融债委会成员组成临时债权人委员会，有序衔接庭内外程序。
（3）保障金融债委会的信息获取权
与庭内重整比起来，庭外重组的商业交易特点更加明显，债权人由此产生了更强烈的准确了解债务企业真实资产负债情况的需求。但在这个阶段，对债务企业的画像主要来自于企业自我披露和尽职调查。要打破债权人和债务人之间的信任壁垒，就有必要给予金融债委会在信息获取方面更加充足的保障，以便其更好地摸底债务企业情况。确保金融债委会在其认为必要时，可以持续对债务企业进行带有核实和补充性质的尽职调查，债务企业应当对此配合。当然，金融债委会及其委托的中介机构对获取的债务企业信息负有保密义务是应有之义。
（4）金融债委会参与制定重整方案
无论是庭外债务重组，还是庭内破产重整，成功的关键都是形成一份足以平衡债务人、债权人和利害关系各方利益的重整方案。庭外重组既然已经事实上扮演了庭内重整的预演和试错，让债权人提前介入重整方案的制定并给予制度保障无疑可以将这一程序更加完善。比较法上，重整方案虽然一般都由债务人提出，但美国、日本等地区的破产法都赋予了债权人制定重整方案的权利。也必须注意的是，考虑到债权人的诉求不一、债务人对重整的动力、避免多份重整方案的矛盾和冲突等因素，不宜在制度面直接赋予金融债委会或其代表的债权人制定重整方案的权利，而要求债务企业在金融债委会认为必要时与后者共同制定重整方案不失为一个选择。
结语
特别是大型企业的重整，高昂的试错成本已经让其事实上无法直接进行庭内程序，庭外重组的引导显得愈发重要。金融债委会作为在政府指导下组建和工作的债权人协调机制和行动平台，必然也必须在庭内外程序衔接中更好地发挥作用，制度面甚至立法面上的进一步明确和完善就是绕不开的课题。