摘要
业主大会、业主委员会作为业主自治管理组织，是联系业主和物业服务企业、建设单位、业务合作企业等单位的桥梁纽带，是业主监督前述单位按约履职的代言人，也是监督业主履行业主管理规约的责任人。《中华人民共和国民法典》第277条就业主大会、业主委员会的设立作出了明确规定，然而，《民法典》作为民法一般法，对于业主委员会的设立仅作原则性的规定，实践中问题仍然层出不穷。笔者拟通过《民法典》实施前后法律的比较，并结合笔者所在省份云南省以及司法实践，对业主委员会的设立以及权利行使中的风险防范进行梳理和解读，以期共同探讨解决方法。
01 关于业主、业主大会、业主委员会的规定
1 关于业主的规定
《物业管理条例》第六条规定：“房屋的所有权人为业主。”《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》第一条规定：“依法登记取得或者依据民法典第二百二十九条至第二百三十一条规定取得建筑物专有部分所有权的人，应当认定为民法典第二编第六章所称的业主。基于与建设单位之间的商品房买卖民事法律行为，已经合法占有建筑物专有部分，但尚未依法办理所有权登记的人，可以认定为民法典第二编第六章所称的业主。”
据此，房屋的所有权人为业主，主要包括下述几种情况：
1．依法登记取得房屋所有权的人；
2．因人民法院、仲裁机构的法律文书或者人民政府的征收决定等取得房屋所有权的人；
3．因合法建造、拆除房屋等事实行为取得房屋所有权的人；
4．因继承或者受遗赠取得房屋所有权的人；
5．基于与建设单位之间的商品房买卖民事法律行为，已经合法占有建筑物专有部分，但尚未依法办理所有权登记的人。
2 关于业主大会规定
自1994年4月1日实施的《城市新建住宅小区管理办法》（已失效）第一次规定了住宅小区要成立“管理委员会”，该办法第6条规定：“住宅小区应当成立住宅小区管理委员会（以下简称管委会）。管委会是在房地产行政主管部门指导下，由住宅小区内房地产产权人和使用人选举的代表组成，代表和维护住宅小区内房地产产权人和使用人的合法权益。”
2003年9月1日实施的《物业管理条例（2018修正）》第六条、第七条分别规定了业主的权利及义务。《物业管理条例》第八条、第九条规定：“物业管理区域内全体业主组成业主大会。业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益。”“一个物业管理区域成立一个业主大会。”《业主大会和业主委员会指导规则》第二条规定：“业主大会由物业管理区域内的全体业主组成，代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权利，履行相应的义务。”
因此，业主大会是基于业主的建筑物区分所有权的行使产生，是业主的自治组织，是建筑物区划内建筑物及其附属设施的管理机构。业主大会由物业管理区域的全体业主组成。即，只要是建筑区划内的业主，就有权参加业主大会，行使专有部分以外共有部分的共有权以及共同管理的权利。
3 关于业主委员会的规定
《物业管理条例》第十条规定：“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。但是，只有一个业主的，或者业主人数较少且经全体业主一致同意，决定不成立业主大会的，由业主共同履行业主大会、业主委员会职责”，《业主大会和业主委员会指导规则》第三条规定：“业主委员会由业主大会依法选举产生，履行业主大会赋予的职责，执行业主大会决定的事项，接受业主的监督。”
综合以上法律法规的规定，即如果建筑区划内业主人数较多，可以设立业主委员会。业主委员会委员由业主选出的业主代表组成，是本建筑物或建筑区划内业主大会的执行机构，按照业主大会的决定履行管理职责。首届业主委员会通常是由小区全体业主投票选举产生，之后根据小区业主大会议事规则进行选举产生，人数通常为5-11人。业主委员会成立后，应及时向物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府办理备案手续。业主委员会成员除了应当是业主之外，根据《业主大会和业主委员会指导规则》第三十一条规定，还应满足如下条件：
（1）具有完全民事行为能力；
（2）遵守国家有关法律、法规；
（3）遵守业主大会议事规则、管理规约，模范履行业主义务；
（4）热心公益事业，责任心强，公正廉洁；
（5）具有一定的组织能力；
（6）具备必要的工作时间。
之所以这么规定，是因为业主委员会不是营利性组织，成员也不专职从事小区事务的管理，都是在生活和工作之余为全体业主服务维护全体业主的合法权益，避免业主委员会及其物业管理方面的作用流于形式。
《业主大会和业主委员会指导规则》第三十五条规定，业主委员会履行的职责主要有：
（1）执行业主大会的决定和决议；
（2）召集业主大会会议，报告物业管理实施情况；
（3）与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同；
（4）及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业服务企业履行物业服务合同；
（5）监督管理规约的实施；
（6）督促业主交纳物业服务费及其他相关费用；
（7）组织和监督专项维修资金的筹集和使用；
（8）调解业主之间因物业使用、维护和管理产生的纠纷；
（9）业主大会赋予的其他职责。
02 业主委员会成立的条件、程序
根据《物业管理条例》《业主大会和业主委员会指导规则》相关规定，并结合《云南省物业管理规定（2008修订）》《昆明市物业管理办法》的有关规定，以昆明市为例成立业主委员会的条件、程序如下：
1 成立业主委员会的条件
业主委员会由业主大会或者业主代表大会选举产生，业主委员会委员应当由业主担任，物业管理区域符合下列条件的，应当召开首次业主大会会议：
（1）物业管理区域内，已交付的专有部分面积超过建筑物总面积50%；
（2）占全体业主30％以上的业主联名提议的【1】。
2 成立业主委员会的程序
- 提出申请
物业管理小区符合前述条件的，业主联名向该小区所在的街道办事处书面提出申请，填报《首届业主大会筹备组成立申请表》，成立首届业主委员会。 - 成立业主大会筹备组
符合成立业主大会条件的，街道办事处、乡（镇）人民政府应当自收到书面申请60日内，指导和协助业主成立首次业主大会会议筹备组。筹备组由业主、街道办事处或者乡（镇）人民政府、派出所、开发建设单位等派员组成。筹备组成员人数应当为单数，其中业主所占比例不得低于筹备组总人数的50%。筹备组组长由街道办事处、乡（镇）人民政府派员担任。 - 筹备组开展筹备工作
筹备组履行下列职责：
（1）确定召开首次业主大会会议的时间、地点和内容；
（2）草拟管理规约、业主大会议事规则；
（3）确认业主身份，核计业主人数及其专有部分面积；
（4）确定业主委员会委员候选人条件和选举办法；
（5）组织产生首届业主委员会委员候选人；
（6）完成召开首次业主大会会议的其他准备工作。 - 召开大会选举委员
筹备组完成以上工作后，提前15天将业主委员会候选人名单及简历表、《业主委员会选举办法》《业主委员会章程》《业主规约》送达街道办事处，并提出召开业主大会或业主代表大会的书面申请，同时做好会务筹备工作，包括落实场地，组织人员印制选票，设置投票箱，通知所有投票权人，知会街道办事处、派出所、开发公司、物业公司等有关人员。
召开首次业主大会会议15日前，筹备组应当将《关于召开×小区首届业主大会会议选举业主委员会委员的通知》《业主委员会委员候选人简历表》《推荐业主委员会委员候选人的业主签名表》在物业管理区域内显著位置公告，公告时间不少于7日。
筹备组根据议程召开大会：收集、登记选票；审议并表决通过管理规约、业主大会议事规则并选举业主委员会；公开唱票、点票，宣读选举结果，产生业主委员会委员；安排专人对会议内容进行记录。
会后筹备小组将大会签到表、选举结果统计表予以公布。 - 申请登记业主委员会
业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列材料向物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府办理办理备案手续：
（1）业主大会成立和业主委员会选举的情况；
（2）管理规约、业主大会议事规则；
（3）业主大会的会议记录和会议决定；
（4）业主大会决定的其他重大事项。
业主委员会办理完备案手续后，可持备案证明材料向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章。
03 成立业主委员会的重要性
业主委员会作为业主大会的执行机构，通过执行业主大会的决议以保证更好地维护全体业主的权利。业主委员会是沟通业主与物业服务企业的桥梁，是全体业主集中意志的代表者【2】。它可以最高效的了解业主的需求，监督业主、物业服务人的行为，并且当出现异议和纠纷时，它能建立有效的沟通渠道，积极处理纠纷。因此，成立业主委员会不仅是法律的强制性规定，也是社会管理、小区高效治理的必然结果。
结合上述规定以及司法实践，成立业主委员会有四大必要及重要性，即
（1）选聘物业服务人、签订物业服务合同；
（2）监督、审核各项公共收益支出；
（3）监督物业服务人员履行物业服务合同；
（4）向业主通报工作情况，协调、解决纠纷。
1 选聘物业服务人、签订物业服务合同
《业主大会和业主委员会指导规则》第三十五条中业主委员会履行的职责之一即为与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同。
在没有成立业主委员会的情况下，当业主与物业服务企业发生纠纷时（比如认为物业服务企业无法保障小区的安全，门卫形同虚设，对物业服务企业的收费标准、服务质量不满意等），业主采取的方式大多是拒绝交纳物业费等相关费用。而物业服务企业在业主不交纳物业费的情况下，无心服务，服务质量每况愈下，形成恶性循环，结果损害的还是业主自身的利益。
在成立业主委员会之后，当广大业主认为物业服务企业提供的服务质量到位、价格合理，那么业主委员会可以代表广大业主和物业服务企业续约。反之，则可以解除与物业服务企业的合同，另外选聘新的物业服务企业。
2 监督、审核各项公共收益支出
实际情况中，业主对物业服务企业收取的费用如何使用往往不得而知，特别是专项维修基金的使用。
专项维修基金主要用于物业共用部位、共用设施设备的维护和更换。但目前很多业主都不知道该基金用于何处，甚至在很多小区，该费用被物业服务企业中饱私囊。而业主委员会可以决定专项维修资金使用、续筹方案，并监督实施。
另外，业委会可以让小区公共收益的分配透明化。目前很多小区公共收益如公用电梯广告、地下人防车位出租的收入有多少或用到哪里，业主一无所知，业委会的成立将使该项收入的分配透明化，并决定是否进入大修基金或者冲抵物业费等。
3 监督物业服务人员履行物业服务合同
业主购买小区的一套房子一般有两种权利，一是建筑物区分所有权即专有权，指的是自己所购房屋的权利；二是共有权，指的是除专有权以外建筑的公共部位的共有权利。
业主委员会可以及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业服务企业履行物业服务合同；同时业主委员会可以代表业主行使对公共部位的共有权利，比如制定、修改物业管理区域内物业共用部位和共用设施设备的使用、公共秩序和环境卫生的维护等方面的规章制度；可以要求物业整改并完善小区配套设施等。
4 向业主通报工作情况，协调、解决纠纷
业主委员会可以吸纳广大业主对小区建设的意见，对小区进行宜居建设，如增加公共文化娱乐场所、提倡社区公益活动，对公共设施使用过程中的不便利进行建议和及时的改造，有利于促进和谐社区的建设。
在生活当中，业主与业主之间，业主与物业、开发商之间都有可能发生各种各样的纠纷，当纠纷出现时，业主委员会可以作为沟通的桥梁，起到很好的沟通作用，避免问题的激化、恶化。业主委员会的存在，有利于明确业主与物业服务企业之间的责、权、利关系。
04 司法实践中，与业主委员会有关的常见法律诉讼分析
1 业主撤销权纠纷
《民法典》第280条第2款规定，“业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。”
在业主撤销权纠纷案件中，业主委员会一般处于被告地位，法院通常审查要点为业委会日常运作的合法合规性，也即业委会管理与决策行为是否遵循法定程序，决议内容是否属于业委会决议范围，是否侵害业主的权益。比如，以物业服务企业的选聘和解聘为例，业委会不能以张贴征询公告，过半数业主未提出异议即视为同意的方式擅自选聘物业服务企业并签订物业服务合同，这可能会因决定程序违法而被业主起诉要求撤销。在浙江省诸暨市人民法院(2021)浙0681民初13396号案中，小区如需重新招投标物业服务企业需要专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决，并且参与表决专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意，即双过半数。因此，《民法典》生效后，业委会还需注意由业主共同决定的事项应经专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决，避免形成无效决议。
此外，《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十二条规定：“业主以业主大会或者业主委员会作出的决定侵害其合法权益或者违反了法律规定的程序为由，依据民法典第二百八十条第二款的规定请求人民法院撤销该决定的，应当在知道或者应当知道业主大会或者业主委员会作出决定之日起一年内行使。”业主撤销权受1年除斥期间的限制，在应诉时业委会可首先关注业主撤销权是否已经消灭。业委会在日常决策时应注意留存相关资料，通常此类案件业主只需承担初步的举证责任，业委会如涉诉时不能提供证据证明其决策程序的合法性等，则有被法院撤销该决议的风险。
2 业主知情权纠纷
业主作为建筑物区分所有权人，当然享有了解本小区建筑区划内涉及业主共有权及共同管理权等相关事项的知情权，业委会应全面、合理公开其掌握的情况和资料。业主认为业委会没有公开相关事项的，可向法院起诉要求业委会公开。
业主知情权的范围与行使方式为司法实践的一大难点和要点。最高人民法院公报案例《孙庆军诉南京市清江花苑小区业主委员会业主知情权纠纷案》【3】中认为，“业主作为建筑物区分所有人，享有知情权，享有了解本小区建筑区划内涉及业主共有权及共同管理权等相关事项的权利，业主委员会应全面、合理公开其掌握的情况和资料。对于业主行使知情权亦应加以合理限制，防止滥用权利，其范围应限于涉及业主合法权益的信息，并遵循简便的原则。”因此，在具体认定知情权范围时，法官具有一定的自由裁量权，部门规章、地方政府规章、规范性文件中以及区分所有建筑物社区的管理文件和物业服务合同中规定应向业主公开的情况和资料，都是法官自由裁量所参考的依据。
如，深圳市住建局于2021年4月28日发布的《深圳市业主大会和业主委员会指导规则（修订征求意见稿）》第四十条第二款规定，“业主委员会应当向全体业主公开业主委员会主任、副主任、委员、执行秘书及监事的联系方式，并至少每年向全体业主通报一次工作情况。业主可以查阅业主大会、业主委员会、监事会所有会议资料，并有权就物业管理事项向业主委员会、监事会或者监事提出询问，业主委员会、监事会或者监事应当及时予以答复。”因此，业主委员会在日常运作中应注重留存好相关资料，及时依法依规地向业主公开有关事宜，涉及重大事宜的可在律师的指导下向业主公开相关信息，避免诉累。
3 物业服务合同纠纷
在物业服务合同纠纷中，业主委员会作为涉诉纠纷主体主要有两种情形：
一是业委会基于业主大会授权自行管理小区物业而与业主产生的物业服务合同纠纷；
二是业委会与开发商、物业服务企业之间的物业服务合同纠纷，多为移交公共部位、设施设备等资料，移交公共设施收益费用等所引起的纠纷。
根据《民法典》第二百八十四条第一款规定，“业主可以自行管理建筑物及其附属设施，也可以委托物业服务企业或者其他管理人管理”。业委会作为业主自治组织，承担责任能力有限，自管小区物业法律风险较大，通常不建议业委会自行管理本小区物业。
根据《昆明市物业管理办法》有关规定，前期物业服务企业在服务合同终止时，应当将
（1）竣工总平面图，单体建筑、结构、设备竣工图，配套设施、地下管网工程竣工图等竣工验收资料；
（2）设施设备的安装、使用和维护保养等技术资料；
（3）物业质量保修文件和物业使用说明文件；
（4）业主名册等资料移交业主委员会或者新确定的物业服务企业。如果物业服务企业不移交，业委会可向法院起诉要求物业服务企业移交。
此外，《民法典》第二百八十二条：“建设单位、物业服务企业或者其他管理人等利用业主的共有部分产生的收入，在扣除合理成本之后，属于业主共有”。因此，小区内属全体业主共有部分在物业服务企业物业管理(包括前期物业管理)期间所产生的收益，没有特别约定的情况下，应属全体业主所有，并主要用于补充小区的专项维修资金，物业服务企业擅自利用共有部分经营所获取的收益，性质上属于不当得利，应返还给全体业主。但物业服务企业管理共有部分付出了管理成本，可享有一定比例的收益。
05 业主委员会日常履行职责中应注意的事项
业主委员会作为业主大会的执行机构，凡涉及全体业主公共利益的重大事项均需业主大会授权或征得全体业主同意。除了上述常见与业主委员会有关纠纷外，业主委员会在日常运营管理中，还应着重关注住宅专项维修资金的使用和避免侵害业主及他人的人格权。
住宅专项维修资金要求进行单独核算，专款专用，不能挪作他用。住宅专项维修资金只能用于商品房、房改房的共用部位、设施设备，如电梯、消防设施、楼房外立面等。业主委员会非经法定程序不得随意支配使用，也不得将专项维修基金用于投资商业理财，擅自使用可能会被认定为挪用资金罪承担刑事责任【4】。依据《住宅专项维修资金管理办法》第26条的规定，专项维修资金能够通过购买国债的方式进行保值增值，但也需以满足一定的条件为前提，且不得进行抵押、质押等担保。
另，业主委员会也需关注《民法典》对于住宅专项维修资金筹集和使用的新变化。筹集建筑物及其附属设施的维修资金的，应经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意；使用建筑物及其附属设施的维修资金的，经参与表决专有部分面积过半数的业主且参与表决人数过半数的业主同意即可。也即由筹集和使用需满足“双三分之二”变更为筹集需满足“双四分之三”，使用需满足“双二分之一”，降低了维修资金使用的难度。
2021年11月1日起施行《个人信息保护法》，加大了对个人信息、隐私的保护。因此，业主委员会在日常履行职责过程中需使用业主个人信息时，应注意保护相关信息安全，不得随意使用，如不适当的公开了业主的出生日期、身份证号码、住址等信息，涉嫌侵犯业主的隐私，可能会被法院认定侵犯隐私权【5】。
综上，业委会作为业主大会的执行机构，基于该组织机构、人员的局限性，决定了其在日常管理和决策过程中存在诸多法律风险。对于该法律风险的防范，我们建议：
1．业委会成立之初，应在专业法律人士的指导下建立完善的业主委员组织机制、小区管理规范。
2．在日常履责过程中，应明确自身职责与权限，做好工作书面记录并及时归档。
3．涉及诉讼时，及时收集证据，委托专业法律人士协助维护自身及广大业主的合法权益。
【1】广东地区如深圳、东莞、佛山等均规定，20%以上业主可联名要求成立业主大会；《昆明市物业管理办法》规定30%以上的业主可向街道办事处、乡（镇）人民政府提出成立业主大会的书面申请。
【2】参见最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组主编：《民法典物权编理解与使用[上]》，人民法院出版社2020年7月第1版，第389页。
【3】《最高人民法院公报》2015年第12期(总第230期)。
【4】参见(2020)晋0423刑初36号《刘某某挪用资金罪一审刑事判决书》。
【5】参见(2019)苏0191民初1940号《刘宏岩与南京市江南青年城业主委员会隐私权纠纷一审民事判决书》。