疫情期间政府物资征用界限初探

新型冠状病毒肺炎疫情期间，媒体报道了多起因地方政府征用防疫物资而引发的争议，包括某地区政府部门采购的防疫物资途径云南大理时，被大理市卫生健康局以一份《应急处置征用通知书》截留征用的事件。那么，政府部门是否有权征用防疫物资，依法征用是否存在一定界限呢？
1. 疫情期间的物资征用在我国的法律基础
《中华人民共和国物权法》第四十四条规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”
《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”根据该法规，突发的公共卫生事件属于该法规定的突发事件。
第五十二条规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。”
《中华人民共和国传染病防治法》第四十五条规定：“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。”
因此，单位和个人的财产在疫情期间是可以依法被政府征用的。但是，县级以上地方人民政府仅有权在本行政区域内调用物资，跨省运输的快递应该属于跨省范围，只有国务院有权进行调用。并且，2020年1月30日，国务院办公厅发布了《关于组织做好疫情防控重点物资生产企业复工复产和调度安排工作的紧急通知》，明确了各地应迅速组织企业复工复产，重点医疗应急防控物资（医用防护服、N95口罩、医用护目镜、负压救护车等）由国务院实施统一管理、统一调拨，地方各级人民政府不得以任何名义截留、调用。因此，云南大理无权截留跨省运输的防疫物资。这一点也被随后云南省应对疫情工作领导小组指挥部对大理州大理市政府及大理市卫生健康局征用疫情防控物资的通报批评所证实，其被责令立即返还被征用的物资。
2. 征用的界限限制
(1)征用范围
《中华人民共和国突发事件应对法》第十一条规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”
因此，政府征用并非在突发事件情况下可以无限制的进行。征用应该遵循必要性及损害最小的原则，尽最大努力保护其他主体的合法权利。
(2)征用程序
应急征用应履行一定的程序。相关法律虽未明确政府征用的程序，但部分地区发布的地方性法规对相关程序事项进行了规定，总体来说一般包括向被征用人发送通知、物品登记、返还和/或赔偿程序。
例如，《广东省突发事件应对条例》规定了实施应急征用，应当向被征用人签发应急处置征用令并做好登记造册工作。被征用的财产使用后，实施征用的人民政府应当返还被征用人。单位、个人的财产被征用或者征用后毁损、灭失的，实施征用的人民政府应当按照国家和省的有关规定给予补偿。
《杭州市应对突发事件应急征用实施办法》规定了征用单位应进行调查登记工作，建立应急征用物资目录并告知权属单位或者个人，同时制订相应的应急征用方案。征用单位应当向被征用单位或者个人送达应急征用决定书，制作应急征用清单，与被征用单位或者个人办理交接手续。使用后及时汇总被征用物资使用情况，并通知被征用单位或者个人凭应急征用决定书、应急征用清单到指定地点办理返还交接手续。被征用物资折旧、毁损灭失无法复原的，应予以补偿。
(3)合理补偿
前述法律法规均对征用物资的补偿问题进行了规定。关于补偿标准，不同地区可以参照当地发布的地方性法规。例如《广东省突发事件应急补偿管理暂行办法》，规定补偿价值应与被征用财产在征用期间的使用价值相当，或者与因应急征用和突发事件应对措施而造成的财产损失相当，仅补偿直接损失和实际损失。《杭州市应对突发事件应急征用实施办法》规定补偿参照征用时的价值。
(4)被征用人异议
如果被征收人对征用行为或补偿标准有异议，可以通过行政复议或者行政诉讼的方式维权。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条，公民、法人或者其他组织认为行政机关违法征收财物或有其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可申请行政复议；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条，“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”可以进行行政诉讼。
综上所述，虽然在疫情期间，政府有权实施应急征用，但需在现有法律法规的框架下进行，并受相关规定的约束，否则可能承受巨大的舆论压力甚至因行政行为违法而受到处分或处罚。