超标电动车不能依据机动车规范进行行政管理：合法行政原则

近年来，随着行政诉讼审判实践的不断探索，行政法的基本原则逐渐从理论研讨走向实务运用，越来越多的行政案件直接依据基本原则作出裁判意见，不仅弥补了行政诉讼条文适用上的缺陷，也对行政机关的行政行为起到规范作用。
其中，合法行政原则作为行政法的基础性原则，日益成为法院审查行政行为合法性的重要依据，本文围绕依法行政来对合法行政原则进行解读和剖析。
一、合法行政原则的概念
合法行政原则，是指行政主体的设立、拥有行政职权和行使行政职权都必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触，任何违法的行政行为都应当承担相应的法律责任。
合法行政原则包含了行政职权的产生、授予、行使和责任承担四个方面；从要件来看，又包含了职权、事实、依据和程序四个方面，旨在全面依法行政，保证行政机关在法治轨道上实施行政管理。
为便于认识和理解，我们先来看一则典型案例。
二、合法行政原则之典型案例解读
【案例索引】
张某诉包头市公安局交通管理支队行政处罚决定案
包头市中级人民法院（2021）内02行终44号
【案情概述】
孙某驾驶蒙BSG597小型轿车倒车时,与原告张某骑行的“蒙鹿”牌电动两轮车相撞，致使张某受伤、两车不同程度损坏。包头市公安局交通管理支队认定孙某承担全部责任，张某不承担责任。
交管东河大队委托鉴定机构对张某案涉车辆进行电动两轮车属性鉴定，鉴定结果为张某“蒙鹿”牌电动两轮车，是电动两轮轻便摩托车，属于机动车范畴。
于是，包头市公安局交通管理支队作出《公安交通管理行政处罚决定书》，给予张某吊销机动车驾驶证的处罚。
张某不服提起行政诉讼。
【裁判观点】
《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”。这是合法行政原则的体现，即行政主体实施行政活动必须具有法定的依据，符合法定的要求，没有法律、法规、规章的规定，不得作出影响公民、法人和其他组织的合法权益或者增加公民、法人和其他组织的义务的决定，否则必须承担相应的法律后果。
本案中，包头交管支队无法确定张某所驾驶的，合格证载明为“蒙鹿牌电动车”的车辆是否为机动车，故委托包头市了然汽车评估有限公司司法鉴定所进行机动车技术性能鉴定。
检验所见为“被检验车辆为蒙鹿牌电动两轮车，共有两个车轮，以蓄电池为动力源，其整车重量、电机功率及蓄电池电压等均符合《电动自行车安全技术规范》，但因无脚踏骑行能力，因此认定其为轻便摩托车，属于机动车范畴。
目前，对于超标电动车是否属于机动车，相关行政法规未作出明确规定，机动车国标属于强制性国家标准，但强制性国家标准是否属于行政法规、部门规章，法律并无明确规定。
在公安交通行政管理领域，执法机关未将涉案电动车纳入机动车范畴进行管理；在登记管理层面，交管部门未将涉案电动车作为机动车要求车辆登记、核发牌照、购置交强险、建立档案等；在道路执法层面，交管部门亦未要求涉案电动车须悬挂检验合格标志、上机动车道行驶等。
张某作为普通消费者，其提交的产品合格证上显示为“蒙鹿电动车”，在交通管理部门尚无法确定是否为机动车而需要委托鉴定机构鉴定的情况下，对于包括张某在内的一般社会大众而言，不能要求其超越社会一般人的认识对自己所驾驶的车辆有鉴别能力。
因此，在这种情况下要求普通公民认识到超标电动车自行车属于机动车，既不现实也不妥当。
【判决结果】
包头交管支队依据鉴定对张某作出的包公（交）行罚决字〔2020〕1502022000286662号行政处罚决定无法律依据，应予撤销。
三、案例裁判评析：行政法基本原则的运用
合法性原则要求行政主体在实施行政活动时，必须有法律依据，尤其是行政主体在实施可能侵害公民的权利、自由或对公民科以义务负担等不利益的情况下，必须要由法律来规定，行政法规和行政规章均无权规定。
《中华人民共和国道路交通安全法》第十八条规定，电动车应当符合GB17761-2018《电动自行车安全技术规范》，但法律、行政法规和规章均未规定不符合安全技术标准的超标电动车即为机动车。
如上述案例，相关行政法规未明确规定超标电动自行车属于机动车，包头交管支队就依据鉴定结论，将其确定为机动车，存在侵害公民权利的可能，违法了合法行政之原则，应予撤销。
四、合法行政原则的内在要求
（一）职权法定
1.行政职权必须依法产生。
设定、授权和委托是行政职权形成的法定形式。职权法定要求行政主体行使职权必须依法设定、依法授权和依法委托，不得其它方式设定、授予和委托行政职权。
2.行政职权的内容必须由法设定。
《中华人民共和国宪法》第八十九条对国务院规定了18项具体行政职权；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对地方政府规定了11项行政职权，各级各部门的行政职权都是基于上述规定进行细化或衍生。
3.行政职权的权限必须由法划定。
行政权限既包括行政机关之间的权限分工，也包括行政机关与立法、监察、司法等机关之间的权力划分，这些职权的边界必须由宪法和法律直接设定，行政机关必须在划定的权限内活动，“法无授权不可为、法定授权必须为”。
（二）行为法定
行为法定是职权法定的外在表现和内涵延伸，正是由于职权法定，才使行政机关的行为有了可以遵循的规范，即：行政机关所实施的行政行为必须是法律所设定的行政行为，不得由行政机关自己任意发明和肆意裁量，其行为的种类、内容、手段和形式等都必须严格依照法律规定实施。
（三）程序法定
程序是行为存在和运行的时间和空间方式，具体表现为行为的表达方式、行为的过程和步骤。任何行政行为都是在程序中进行的，程序法定为行为法定提供了合法性载体。在一个具体行政行为中，在拥有合法授权的前提下，在法定程序中实施法定的行政行为，即视为作出了一个合法有效的具体行政行为。
五、违反合法行政原则的后果
《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”、第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。
如在上述案例中，在交通管理部门尚无法确定是否为机动车而需要委托鉴定机构鉴定的情况下，要求普通公民认识到超标电动车自行车属于机动车，既不现实也不妥当。
行政机关采取行政措施，一定要对行政手段与行政目的进行权衡，采取对公民权益造成限制或者损害尽可能小的行政措施。
因此，包头交管支队对张某作出吊销机动车驾驶证的行政处罚，与《中华人民共和国行政处罚法》规定的过罚相当原则不完全符合，不具有合理性。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”
违反合法行政原则将使得行政行为缺乏重要的合法性前提，进而导致该行政行为被确认违法或无效，被依法撤销和要求作出或重新作出行政行为，造成行政相对人损害的，行政主体还必须承担赔偿责任。
六、郧和律师实务建议
鉴于合法行政原则在行政主体实施行政行为的基础性、前提性作用，郧和律师建议如下：
1.行政机关在实施具体行政行为时，将合法性审查贯穿到行为实施过程的始终，不断突出合法行政原则的地位和作用。
2.在具体适用合法行政原则时，在对标法律、行政法规中具体授权法律条文的同时，高度关注“三定”方案、综合执法、相对集中行政处罚权等相关具体权责划分的制度规定，从源头上避免出现行政违法行为。