实务探讨：行政机关以拆除方式处置被罚没的违法建筑应注意哪些问题？

摘 要
我国《行政处罚法》将“没收违法所得、没收非法财物”作为行政处罚措施类型之一，依据财政部《罚没财物管理办法》的相关规定，除法律、行政法规禁止买卖的物品或者财产权利按国家规定另行处置外，被罚没财物应当公开拍卖。然而，在违法建筑整治实践中，依照《土地管理法》、《城乡规划法》等相关法律予以没收的违法建筑多存在违法状态难以消除甚至不可改正等不适宜拍卖的情形，如何处置被罚没的违法建筑成为违法建筑整治领域一大难题。
近年来，昆明市违法建筑整治问题日趋突出，相关部门开始逐步探索以拆除方式处置罚没违法建筑之路径。现笔者结合我国现行相关法律法规、云南省地方性法规及实践经验，就行政机关以拆除方式处置被没收的违法建筑应当注意的问题进行探讨。
关键词：违法建筑 没收 拆除
01 以拆除形式处置被罚没违法建筑之合法性讨论
我国《行政处罚法》第七十四条第一规定：“除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。罚款、没收的违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。”
《罚没财物管理办法》（财税〔2020〕54号）第十六条规定：“执法机关依法取得的罚没物品，除法律、行政法规禁止买卖的物品或者财产权利、按国家规定另行处置外，应当按照国家规定进行公开拍卖。公开拍卖应当符合下列要求：……。”同时，该办法第二十三条规定：“罚没物品无法直接适用本办法规定处置的，执法机关与同级财政商有关部门后，提出处置方案，报上级财政部门备案。”
因此，我国现行法律法规系在以公开拍卖罚没财物为处置原则的基础上，为各级政府部门探索其他合理处置方式留出空间。
在此背景下，近年来，北京市、苏州市、常州市、重庆市、温州市、永州市、株洲市等多地对没收违法建筑物管理和处置进行了具体规定。以北京市为例，2020年9月24日北京市规划和自然资源局和财政局发布《北京市没收违法建筑物处置办法》，该办法第七条第（一）项规定：“对没收建筑物按照下列方式进行处置：（一）不符合完善行政审批手续条件的，应坚持从严处置原则，由区政府责成没收建筑物所在乡镇政府(街道办事处)予以拆除。”
但经检索，云南省及昆明市范围内地方性法规均未对罚没后违法建筑的处置方式和处置程序做出明确规定，《昆明市国土资源行政处罚罚没财物管理暂行办法》第八条也仅提出了“由属地政府（管委会）负责对罚没财物进行依法处置，所得收益一律缴入同级财政”的处置原则。
综上，笔者认为：对于罚没违章建筑的处置，应当秉持“依法从严处置、合理利用”的精神，对能够完善行政审批手续、消除违法状态的违法建筑，应优先考虑公开拍卖并重新投入市场；对于违法状态难以消除、且符合相关法律法规规定的应当拆除情形的违法建筑，应依照《罚没财物管理办法》规定的流程制定拆除方案并报批后，方可实施。
02 有权实施罚没违法建筑拆除工作的行政机关
《土地管理法》和《城乡规划法》赋予县级以上人民政府自然资源和城乡规划主管部门作出没收违法建筑行政处罚决定之权力。根据《罚没财物管理办法》第四条“罚没财物管理工作应遵循罚款决定与罚款收缴相分离，执法与保管、处置岗位相分离，罚没收入与经费保障相分离的原则”之规定，结合行政处罚决定生效后罚没违法建筑权属自动归为国有的物权变动效果，在实践中，自然资源与城乡规划主管部门在没收违法建筑后，通常将违法建筑移交同级人民政府或国有资产管理部门进行保管和处置。
《昆明市国土资源行政处罚罚没财物管理暂行办法》对此进一步明确和细化，该办法第八条规定：“执法机关应当在行政处罚决定的行政诉讼时效期满后90日内向属地政府（管委会）移交罚没财物；行政处罚决定经行政复议或者行政诉讼的，应当在维持行政处罚决定的行政复议决定或者法院的裁定、判决法律文书生效后90日内向属地政府（管委会）移交罚没财物，由属地政府（管委会）负责对罚没财物进行依法处置，所得收益一律缴入同级财政。……”
然而，因违法建筑处置工作具有极强的地域依赖性，实践中通常由街道办事处、乡镇人民政府等基层人民政府负责具体实施罚没建筑物拆除工作。因此，基层人民政府在启动拆除工作前，应注意向违法建筑处置责任主体取得相应授权文件，避免因执法权限不清或权责不明而致使拆除处置工作受阻。
03 拆除罚没违法建筑时其他应当注意的问题
（一）启动拆除工作前，以处置责任主体的名义将处置方案报同级财政部门协商，并将协商后确定的方案报上一级财政部门备案。
如前所述，现有法律、法规、地方性文件等均未对以拆除方式处置罚没违法建筑物的流程作出明确规定，同时《罚没财物管理办法》对各级政府部门自行制定的罚没财物处置方式提出备案要求，故无论是罚没建筑处置主体自行实施拆除工作，或是指派基层政府实际实施拆除，均应在依法报备后施行。
（二）罚没违法建筑被拆除后的残值性质为罚没收入，也属于国有资产，应当上交处置责任主体同级国库。
《罚没财物管理办法》第三条第三款规定：“本办法所称罚没收入是指罚款、罚金等现金收入，罚没财物处置收入及其孳息”，第二十四条规定：“罚没收入属于政府非税收入，应当按照国库集中收缴管理有关规定，全额上缴国库，纳入一般公共预算管理”，第二十七条规定：“除以下情形外，罚没收入应按照执法机关的财务隶属关系缴入同级国库：……”。
“残值”是指罚没违法建筑被拆除后产生的旧料、废料的价值，结合前述规定，因拆除是多种处置方式的一种，且物理形态的变动不影响物权属性，故罚没违法建筑被拆除后的残值属于“罚没财物处置收入”，其权属仍然为国有，应当上交国库。另外，因基层政府并非法定的罚没违法建筑处置责任主体，在上缴时应当注意甄别收取残值的国库行政级别。
（三）罚没收入上缴国库时，可先行扣除拆除处置过程中的直接支出。
《罚没财物管理办法》第二十八条规定：“罚没物品处置收入，可以按扣除处置该罚没物品直接支出后的余额，作为罚没收入上缴；政府预算已经安排罚没物品处置专项经费的，不得扣除处置该罚没物品的直接支出。前款所称处置罚没物品直接支出包括质量鉴定、评估和必要的修复费用”。
因此，在政府预算没有安排处置经费的前提下，可在拆除罚没违法建筑后的残值收入先行扣除拆除成本支出，剩余部分作为罚没收入上缴；反之若已经安排了处置预算专项经费的，处置该罚没物的直接支出不得在上缴国库前扣除，应当全额上缴。