问题的提出
在“放管服”改革的背景下，行政备案越来越广泛地被应用于行政管理中。2021年5月，国务院《关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号）提出：“自2021年7月1日起，在全国范围内实施涉企经营许可事项全覆盖清单管理，按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等四种方式分类推进审批制度改革。”2022年9月，国务院办公厅《关于进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本的意见》（国办发〔2022〕30号）又进一步提出了“深入开展行政备案规范管理改革试点，研究制定关于行政备案规范管理的政策措施”的要求。2022年11月，国务院办公厅下发《关于推广行政备案规范管理改革试点经验的通知》（国办函〔2022〕110号）（“《推广通知》”），对在河北、浙江、湖北三省的行政备案规范管理改革试点经验进行推广。
但与行政备案的广泛运用不相匹配的是，行政备案的概念、设定标准及程序却缺乏法律规定，难以进行规制，尤其在涉及行政相对人的权利保障时，相对人能否就相对应的行政备案行为提起行政诉讼以寻求司法救济，因缺乏相关规定而成为司法实践中的重大难题。
一、行政备案行为的定义
行政备案作为一种常见的行政管理手段，当前并没有法律法规明确其定义。关于备案的定义，《现代汉语词典》表述为：“备案，是指向主管机关报告事由存案以备查考。” 《近现代辞源》的解释也基本相同：“向主管机关报告事由，存案以备查考。”
在国务院的大力推广下，部分省市陆续发布了《行政备案管理办法》，虽然目前尚无法律层面的规定，但部分省市在管理办法中对行政备案的概念下了定义，《推广通知》中，国务院摘录了河北、浙江、湖北三省对行政备案的定义：
上述三省对行政备案的定义有显著差异，根据河北、浙江的定义，行政备案是对行政相对人报送的材料进行存档备查。但根据湖北的定义，除对行政相对人报送的材料进行存档备查外，行政备案行为还包括对材料进行审核。包含有“审核”权限的行政备案，与前述汉语关于备案之定义相去甚远，反而更接近行政许可[1]或行政确认[2]的定义。
二、行政诉讼受理范围的核心特征
《行政诉讼法》在第二条对行政诉讼受案范围作了概括的总体划定，又通过肯定式列举、否定式列举方式，在《行政诉讼法》第十二条、第十三条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号，“《行政诉讼法司法解释》”）第一条、第二条对行政诉讼受案范围作了具体规定。但上述规定中并未明确行政备案是否属于行政诉讼的受案范围。2021年1月1日施行的《关于行政案件案由的暂行规定》中规定的22类二级案由和其他三级案由中也均无关于“行政备案”的内容。
《行政诉讼法司法解释》第一条的否定式列举，兜底列明对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，换言之，行政诉讼受案范围的核心特征为该行政行为对行政相对人的权利义务具有实际影响[3]。
最高人民法院2016年发布的第14批指导案例之五【指导性案例69号】：（2013）乐中行初字第36号行政判决书，曾对于程序性行政行为是否可诉进行了明确的论述：“如果该行为不涉及终局性问题，对相对人的权利义务没有实质影响的，属于不成熟的行政行为，不具有可诉性，相对人提起行政诉讼的，不属于人民法院受案范围。但如果该程序性行政行为具有终局性，对相对人权利义务产生实质影响，并且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济的，则属于可诉行政行为，相对人提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。”
最高人民法院作出的(2018)最高法行申5391号行政裁定书亦载明：可诉的行政行为必须具有法效性，即行为直接对外发生法律效果。所谓“直接”，是指法律效果必须直接对相对人发生，导致法律关系的发生、变更或消灭。所谓“对外”，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的请示报告等内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。换言之，如果行政行为的效力仅停留在行政内部领域，并未对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响，则不具有可诉性。
三、对当事人权利义务产生实际影响的行政备案行为可依法诉讼
按照河北、浙江的定义，行政备案仅具有备查功能，不能产生、变更或者消灭行政法律关系，不对行政相对人的权利义务产生实际影响，属于程序性的行政事实行为，因而无法直接对行政备案行为提起行政复议或者行政诉讼。但按照武汉的定义，如前所述，部分备案事项还可能具备类许可、类确认的功能。实践中，以备案之名行许可、确认或其它行政权力之实的现象并不罕见。在此趋势下，仍认为行政备案是程序性行政事实行为，进而认为行政备案行为不可诉的观点已与现实不符。当前的行政备案，属于“放管服”改革过程中形成的未型式化的行政行为[4]，部分行政备案行为会对当事人的权利义务产生实质影响，不能再仅凭“备案”二字便认定其为程序性行政行为进而认为其不影响当事人的权利义务。
（一）几种属于可诉行政行为的备案类型
笔者经检索与行政备案的相关案例发现，至少针对以下几种具体备案行为，法院通常倾向于判决属于可诉的行政行为：
1. 业主委员会的备案行为
(2014)珠中法行终字第15号、(2022)京03行终114号、（2022）川11行终5号、(2020)陕02行终1号、(2017)京03行终59号[5]等案中，法院均采相同观点，认为业主委员会的备案行为实质上是行政确认行为，其结果会对业主或其他利害关系人的权利义务产生实际影响，属于可诉的行政行为。
2. 商品房预售的备案行为
(2017)川11行终127号、(2021)云23行终39号[6]等案，法院认为，商品房预售的备案行为使得备案权利人实际上取得了将来发生物权变动的排他性请求权，对当事人权利义务产生实际影响，属于行政诉讼的受案范围。
3. 实质上属于行政许可性质的备案行为
(2020)湘07行终143号[7]案中，法院认为有当完成备案后，企业才能办理相关的各种行政许可手续，项目才能开工建设的，该等备案行为属于行政许可行为，属于直接对行政相对人权利义务具有实质影响的行为，属于可诉的行政行为。
（二）几种不属于可诉行政行为的备案类型
仅具有备查功能的备案行为诸如建设工程的竣工验收备案，因对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，法院一般认定不属于行政诉讼的受案范围，(2024)川14行终111号、(2023)渝05行终822号[8]案均采上述观点。
而最高人民法院发布的《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》（法办〔2012〕62号）第四条第一款规定明确规定“备案申请人以外的人对登记机关的备案事项与备案申请人之间存在争议，要求登记机关变更备案内容，登记机关不予变更，因此提起行政诉讼的，人民法院不予受理，可以告知通过民事诉讼等方式解决”，故法院认为[9]如公司股东以公司涉案股东会决议及涉案章程修正案未达到表决比例为由要求变更备案内容的，不属于行政诉讼的受理范围。
结语
行政备案手段相对缓和、灵活，被日益广泛运用于行政管理各个领域。长期来看，行政备案立法必将日趋完善。现有的行政备案作为一种未型式化行政行为，类型多样，是否可诉，核心在于具体备案行为是否对行政相对人的权利义务产生实质影响来判断。“法律不强人所难”[10]，在具体案件中，法院应结合设定依据、办理程序、办理结果及其对当事人权利义务的影响来综合考虑行政备案行为是否属于行政诉讼的受理范围。
文章附录
[1] 《行政许可法》第二条规定：本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
[2] 行政确认，是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明（或者否定）并予以宣告的具体行政行为，参见姜明安：《行政法与行政诉讼法（第4版），北京大学出版社。
[3] 参见马怀德：《行政诉讼法学》，北京大学出版社。
[4] 参见林明锵：《论型式化之具体行政行为与未型式化之具体行政行为》，《当代公法理论》，台湾月旦出版公司。
[5] (2014)珠中法行终字第15号行政判决书、(2022)京03行终114号行政判决书、（2022）川11行终5号行政判决书、(2020)陕02行终1号行政裁定书、(2017)京03行终59号行政判决书。
[6] (2017)川11行终127号行政判决书、(2021)云23行终39号行政判决书。
[7] (2020)湘07行终143号行政判决书。
[8] (2024)川14行终111号行政裁定书、(2023)渝05行终822号行政裁定书。
[9] （2022）沪03行终552号行政判决书。
[10] 最高人民法院行政庭长耿宝建在收录于《人民法院案例库》的参考案例（2022）最高法行再329号案（入库编号：2023-12-3-001-032），引用该法谚，强调“法律不强人所难”的行政执法理念。
在“放管服”改革的背景下，行政备案越来越广泛地被应用于行政管理中。2021年5月，国务院《关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号）提出：“自2021年7月1日起，在全国范围内实施涉企经营许可事项全覆盖清单管理，按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等四种方式分类推进审批制度改革。”2022年9月，国务院办公厅《关于进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本的意见》（国办发〔2022〕30号）又进一步提出了“深入开展行政备案规范管理改革试点，研究制定关于行政备案规范管理的政策措施”的要求。2022年11月，国务院办公厅下发《关于推广行政备案规范管理改革试点经验的通知》（国办函〔2022〕110号）（“《推广通知》”），对在河北、浙江、湖北三省的行政备案规范管理改革试点经验进行推广。
但与行政备案的广泛运用不相匹配的是，行政备案的概念、设定标准及程序却缺乏法律规定，难以进行规制，尤其在涉及行政相对人的权利保障时，相对人能否就相对应的行政备案行为提起行政诉讼以寻求司法救济，因缺乏相关规定而成为司法实践中的重大难题。
一、行政备案行为的定义
行政备案作为一种常见的行政管理手段，当前并没有法律法规明确其定义。关于备案的定义，《现代汉语词典》表述为：“备案，是指向主管机关报告事由存案以备查考。” 《近现代辞源》的解释也基本相同：“向主管机关报告事由，存案以备查考。”
在国务院的大力推广下，部分省市陆续发布了《行政备案管理办法》，虽然目前尚无法律层面的规定，但部分省市在管理办法中对行政备案的概念下了定义，《推广通知》中，国务院摘录了河北、浙江、湖北三省对行政备案的定义：
上述三省对行政备案的定义有显著差异，根据河北、浙江的定义，行政备案是对行政相对人报送的材料进行存档备查。但根据湖北的定义，除对行政相对人报送的材料进行存档备查外，行政备案行为还包括对材料进行审核。包含有“审核”权限的行政备案，与前述汉语关于备案之定义相去甚远，反而更接近行政许可[1]或行政确认[2]的定义。
二、行政诉讼受理范围的核心特征
《行政诉讼法》在第二条对行政诉讼受案范围作了概括的总体划定，又通过肯定式列举、否定式列举方式，在《行政诉讼法》第十二条、第十三条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号，“《行政诉讼法司法解释》”）第一条、第二条对行政诉讼受案范围作了具体规定。但上述规定中并未明确行政备案是否属于行政诉讼的受案范围。2021年1月1日施行的《关于行政案件案由的暂行规定》中规定的22类二级案由和其他三级案由中也均无关于“行政备案”的内容。
《行政诉讼法司法解释》第一条的否定式列举，兜底列明对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，换言之，行政诉讼受案范围的核心特征为该行政行为对行政相对人的权利义务具有实际影响[3]。
最高人民法院2016年发布的第14批指导案例之五【指导性案例69号】：（2013）乐中行初字第36号行政判决书，曾对于程序性行政行为是否可诉进行了明确的论述：“如果该行为不涉及终局性问题，对相对人的权利义务没有实质影响的，属于不成熟的行政行为，不具有可诉性，相对人提起行政诉讼的，不属于人民法院受案范围。但如果该程序性行政行为具有终局性，对相对人权利义务产生实质影响，并且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济的，则属于可诉行政行为，相对人提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。”
最高人民法院作出的(2018)最高法行申5391号行政裁定书亦载明：可诉的行政行为必须具有法效性，即行为直接对外发生法律效果。所谓“直接”，是指法律效果必须直接对相对人发生，导致法律关系的发生、变更或消灭。所谓“对外”，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的请示报告等内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。换言之，如果行政行为的效力仅停留在行政内部领域，并未对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响，则不具有可诉性。
三、对当事人权利义务产生实际影响的行政备案行为可依法诉讼
按照河北、浙江的定义，行政备案仅具有备查功能，不能产生、变更或者消灭行政法律关系，不对行政相对人的权利义务产生实际影响，属于程序性的行政事实行为，因而无法直接对行政备案行为提起行政复议或者行政诉讼。但按照武汉的定义，如前所述，部分备案事项还可能具备类许可、类确认的功能。实践中，以备案之名行许可、确认或其它行政权力之实的现象并不罕见。在此趋势下，仍认为行政备案是程序性行政事实行为，进而认为行政备案行为不可诉的观点已与现实不符。当前的行政备案，属于“放管服”改革过程中形成的未型式化的行政行为[4]，部分行政备案行为会对当事人的权利义务产生实质影响，不能再仅凭“备案”二字便认定其为程序性行政行为进而认为其不影响当事人的权利义务。
（一）几种属于可诉行政行为的备案类型
笔者经检索与行政备案的相关案例发现，至少针对以下几种具体备案行为，法院通常倾向于判决属于可诉的行政行为：
1. 业主委员会的备案行为
(2014)珠中法行终字第15号、(2022)京03行终114号、（2022）川11行终5号、(2020)陕02行终1号、(2017)京03行终59号[5]等案中，法院均采相同观点，认为业主委员会的备案行为实质上是行政确认行为，其结果会对业主或其他利害关系人的权利义务产生实际影响，属于可诉的行政行为。
2. 商品房预售的备案行为
(2017)川11行终127号、(2021)云23行终39号[6]等案，法院认为，商品房预售的备案行为使得备案权利人实际上取得了将来发生物权变动的排他性请求权，对当事人权利义务产生实际影响，属于行政诉讼的受案范围。
3. 实质上属于行政许可性质的备案行为
(2020)湘07行终143号[7]案中，法院认为有当完成备案后，企业才能办理相关的各种行政许可手续，项目才能开工建设的，该等备案行为属于行政许可行为，属于直接对行政相对人权利义务具有实质影响的行为，属于可诉的行政行为。
（二）几种不属于可诉行政行为的备案类型
仅具有备查功能的备案行为诸如建设工程的竣工验收备案，因对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，法院一般认定不属于行政诉讼的受案范围，(2024)川14行终111号、(2023)渝05行终822号[8]案均采上述观点。
而最高人民法院发布的《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》（法办〔2012〕62号）第四条第一款规定明确规定“备案申请人以外的人对登记机关的备案事项与备案申请人之间存在争议，要求登记机关变更备案内容，登记机关不予变更，因此提起行政诉讼的，人民法院不予受理，可以告知通过民事诉讼等方式解决”，故法院认为[9]如公司股东以公司涉案股东会决议及涉案章程修正案未达到表决比例为由要求变更备案内容的，不属于行政诉讼的受理范围。
结语
行政备案手段相对缓和、灵活，被日益广泛运用于行政管理各个领域。长期来看，行政备案立法必将日趋完善。现有的行政备案作为一种未型式化行政行为，类型多样，是否可诉，核心在于具体备案行为是否对行政相对人的权利义务产生实质影响来判断。“法律不强人所难”[10]，在具体案件中，法院应结合设定依据、办理程序、办理结果及其对当事人权利义务的影响来综合考虑行政备案行为是否属于行政诉讼的受理范围。
文章附录
[1] 《行政许可法》第二条规定：本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
[2] 行政确认，是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明（或者否定）并予以宣告的具体行政行为，参见姜明安：《行政法与行政诉讼法（第4版），北京大学出版社。
[3] 参见马怀德：《行政诉讼法学》，北京大学出版社。
[4] 参见林明锵：《论型式化之具体行政行为与未型式化之具体行政行为》，《当代公法理论》，台湾月旦出版公司。
[5] (2014)珠中法行终字第15号行政判决书、(2022)京03行终114号行政判决书、（2022）川11行终5号行政判决书、(2020)陕02行终1号行政裁定书、(2017)京03行终59号行政判决书。
[6] (2017)川11行终127号行政判决书、(2021)云23行终39号行政判决书。
[7] (2020)湘07行终143号行政判决书。
[8] (2024)川14行终111号行政裁定书、(2023)渝05行终822号行政裁定书。
[9] （2022）沪03行终552号行政判决书。
[10] 最高人民法院行政庭长耿宝建在收录于《人民法院案例库》的参考案例（2022）最高法行再329号案（入库编号：2023-12-3-001-032），引用该法谚，强调“法律不强人所难”的行政执法理念。