编者案
2024年12月，陕西稼轩律师事务所能源中心编著的《新能源项目典型争议法律解决实务》一书，由法律出版社正式出版发行。为方便业界同仁的批评指正，能源中心将本书文章精简改编后，在公众号刊发，期待大家的宝贵意见。
2017年，本案被告**管理局在自然保护区内的微山县摸排出了7处违规光伏项目，并对其中微山县汇能光伏电站有限公司100MW光伏发电项目、微山旭日新能源有限公司高楼40MW光伏发电项目、微山县爱康新能源有限公司微山县鲁桥镇30MW光伏发电项目、济宁中广新能源有限公司30MW太阳能发电项目、微山县旭沐新能源科技有限公司49MW光伏发电项目、微山县天沐新能源科技有限公司49MW光伏发电项目等6处光伏发电项目进行停电断网，进行拆除。本案诉争的新能源有限公司30MW太阳能发电项目是本次被强制拆除的项目之一。近年来，在严格执行生态红线的强监管政策环境下，一些项目已经取得合法手续的投资项目，因政策执行力度原因被行政机关认定为“违法建设”，遭受巨额损失，本案新能源公司投资的光伏项目正是此类纠纷的典型情形。原文对本案行政决定、行政强制执行的行政行为合法合理性展开分析，由稼轩律师事务所田地律师撰写，本文系对原文内容的摘录改编。
选址与审批原则
项目用地选址，既要满足新能源项目建设要求，还要符合现阶段用地政策。因为项目选址不合规，引发项目投资建设风险，是新能源项目的常见风险之一。自然资源部公布的耕地保护督察案件，国家林业和草原局通报的典型违法违规破坏森林资源案件中，便有多个新能源项目违规用地被通报整改。
- 建设用地审批必须严格执行“三区三线”控管要求
2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》等文件，提出要逐步开展科学划定“三区三线”工作，并将区划生产、生活、生态“三生”空间作为协调自然资源科学保护与合理利用的基础性工作。“三区”即农牧、生态、城镇空间，“三线”即耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界，“三区三线”划定工作是根据农业空间、生态空间、城镇空间三个区域，分别对应划定的耕地和永久基本农田保护红线、城镇开发边界、生态保护红线三条控制线，其中，耕地保护红线居三条控制线之首，是优先的控制线，其次是生态保护红线、城镇开发边界。
2022年4月27日，自然资源部召开全国“三区三线”划定工作会议精神并下发《自然资源部关于在全国开展“三区三线”划定工作的函》（自然资函〔2022〕47号），要求全国各级政府以2020年国土变更调查成果为底版，以2020年国土变更调查成果为基础（城镇、村庄不打开统计）开展“三区三线”划定，将划定成果纳入国土空间规划“一张图”，同步完善国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统功能，确保耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界等目标能落地、可考核。
2022年8月2日，自然资源部发布《自然资源部关于积极做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2022〕129号，已失效），对国土空间规划批准前，有关规划规模、布局、结构等过渡期政策衔接问题，明确过渡期内各地可以进行规划调整，但调整应与“三区三线”管控要求不冲突，符合在编市县国土空间总体规划确定的城镇功能布局、空间结构和时序安排等总体要求，符合项目涉及地区的土地用途、强度和规模，并按照现行法规和法定规划的管控规则与程序要求进行。规划调整对于超出现行依法批准的土地利用总体规划和城乡规划的建设项目，如进行规划调整，农用地转用手续应按照现行规定办理，与项目类型无关。
2023年6月13日，自然资源部印发《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号），该文件有效期至2025年12月31日，具体政策措施已明确执行期限的，从其规定，自然资发〔2022〕129号)自89号文印发之日起不再执行。89号文要求，严格落实《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》和“三区三线”划定成果，加快地方各级国土空间规划编制报批。在各级国土空间规划正式批准之前的过渡期，对省级国土空间规划已呈报国务院的省份，有批准权的人民政府自然资源主管部门已经组织审查通过的国土空间总体规划，可作为项目用地用海用岛组卷报批依据。
截至2023年底，我国全国范围的“三区三线”划定工作基本完成，三区三线”划定成果是地方各级国土空间规划编制报批的管控依据。可以说，“三区三线”已经成为我国实施最严格的耕地保护制度、生态环境保护制度和节约用地制度，落实国土空间规划约束性指标的重要抓手，也是我国各级政府调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。 - 项目用地选址不得占用基本农田
按照“三区三线”管控要求，农业空间（主要是耕地和永久基本农田）的用途管制制度越来越严。按照现行规定，耕地和永久基本农田要用于种粮，转为建设用地的，需要符合国土空间规划，且要经过农用地转用审批，涉及占用永久基本农田的，还需要报国务院批准。即使用于种植，耕地和永久基本农田的使用也有严格的用途管制制度规定。
2020年9月10日，国务院印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号），提出耕地保护“六个严禁”，2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林草局印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号），针对永久基本农田提出：1.不得将永久基本农田转为其他农用地及农业设施建设用地。2.严禁发展林果业和挖塘养鱼。严禁种植苗木、草皮等用于绿化装饰及其他破坏耕作层的植物。3.严禁挖湖造景、建设绿化带。4.严禁新增建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。
依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，国家实行永久基本农田保护制度。严格保护永久基本农田，严格控制非农业建设占用农用地。永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。征收永久基本农田或者永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的需要国务院批准。 - 项目选址不得突破生态保护红线
“三区三线”对生态空间、生态保护红线的管控要求，国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。
2017年2月7日国务院办公厅、中共中央印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，对如何严守生态保护红线，实行严格管控作出具体安排。生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理。严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途。生态保护红线划定后，只能增加、不能减少，因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等需要调整的，由省级政府组织论证，提出调整方案，经环境保护部、国家发展改革委会同有关部门提出审核意见后，报国务院批准。因国家重大战略资源勘查需要，在不影响主体功能定位的前提下，经依法批准后予以安排勘查项目。
2023年1月1日，《生态保护红线生态环境监督办法（试行）》正式施行，经国务院批准，由省级人民政府发布实施的生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。生态环境部门对生态保护红线内的有限人为活动实行严格的生态环境监督。生态保护红线内各级各类自然保护地生态环境监管，法律法规已有规定的从其规定。 - 项目用地类型符合政策规定
现阶段我国用地类型分为永久用地和临时用地，永久用地应取得建设用地指标。《风电场工程建设用地和环境保护管理暂行办法》（发改能源〔2005〕1511号）对风电项目永久用地的类型进行规定。
风电机组用地应当为永久用地，建设用地指标按风电机组基础底板外轮廓尺寸计算。机组变电站用地为永久用地，用地指标按基础外轮廓尺寸计算。风电场10kV、35kV集电线路采用架空线路架设时，只计算杆塔基础用地。杆塔基础用地为永久用地。
升压变电站及运行管理中心用地为永久用地。升压变电站用地包括生产建筑用地和辅助生产地。生产建筑用地包括升压设备、变配电设备、升压站控制室用地；辅助生产建筑用地包括安全卫生监测站、备品备件库房、消防设备间、水泵房、主变压器事故油池、油库、消防水池、电缆廊道、道路、绿化等用地。运行管理中心用地包括生产建筑及辅助生产建筑用地和生活服务设施用地,生产建筑及辅助生产建筑用地包括风电场中控室、计算机室、通信室、办公室、会议室、车库、停车场、道路、绿化等设施用地；生活服务设施用地包括职工宿舍、食堂、活动中心等设施用地。
风电场交通工程用地分为永久用地和临时用地。对外交通道路和运行期检修道路用地为永久用地,施工期施工道路用地为临时用地。新建、改建和扩建地面光伏发电站工程项目，按建设用地和未利用地管理的，应严格执行《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规〔2015〕11号，已失效）要求，合理利用土地。