未缴纳工伤保险，劳动者是否有权向用人单位主张一次性领取长期发放的工伤保险待遇？

2013年4月25日，人力资源与社会保障部下发了人社部发【2013】34号文《人力资源与社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》（以下简称《意见》），其中第十三条的规定为：“由工伤保险基金支付的各项待遇应按《条例》相关规定支付，不得采取将长期待遇改为一次性支付的办法”。
该条款“由工伤保险基金支付的各项待遇”的措辞引发了一些争议，有人认为用人单位未缴纳工伤保险的情形中，因全部工伤保险待遇均由用人单位承担，则不能适用该条规定。笔者无法认同这种说法，试以职工工亡的情况为例，说明如下：
一、《工伤保险条例》中的“供养亲属抚恤金”在制度设计层面上就是一项应对按月支付的长期待遇；
根据《工伤保险条例》（以下称《条例》）的相关规定，工亡职工有权领取的工伤保险待遇包括丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金。其中供养亲属抚恤金的计发标准采用了“配偶每月40%，其他亲属每人每月30%”的措辞。可以看出，工伤保险待遇中的“供养亲属抚恤金”在制度设计层面上，就是一项按月发放的赔偿项目。
尽管《条例》第四十条授权省、自治区、直辖市人民政府制定办法由社保部门根据职工平均工资和生活费用变化等情况对伤残津贴、供养亲属抚恤金、生活护理费进行调整，但据文义不难看出，这种调整的原因是该三种待遇根据工资计算、长期发放，调整的目的是处理职工平均工资与生活费用变化不相匹配的情形，而并非授权地方政府可以全面更改供养亲属抚恤金发放方式。再者，其授权的范围也仅止于省、自治区、直辖市一级政府，市级政府没有制定相应规范的权力。
二、人力资源与社会保障部：长期待遇不能一次性支付；
与《条例》相匹配，《因工死亡职工供养亲属范围规定》（以下称《供养亲属范围规定》）第四条、第五条明确了领取抚恤金的人员停止享受抚恤金待遇的情形。如第五条，“领取抚恤金人员，在被判刑收监执行期间，停止享受抚恤金待遇。刑满释放仍符合领取抚恤金资格的，按规定的标准享受抚恤金。”《供养亲属范围规定》同样是建立在供养亲属抚恤金按月发放的基础之上的。
不仅如此，前文提及人社部发【2013】34号文《人力资源与社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第十三条规定“由工伤保险基金支付的各项待遇应按《条例》相关规定支付，不得采取将长期待遇改为一次性支付的办法”。需要指出的是，整个《条例》并未对用人单位未缴纳工伤保险的情况单独创设一个赔偿体系，《条例》第六十二条第二款规定：“依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”用人单位未缴纳工伤保险的，按《条例》现有规定支付工伤保险待遇，应已无须赘言。
至于“由工伤保险基金支付的各项待遇”一语应当如何解读的问题，笔者考察了人社部在《意见》正式出台前发布的《意见（征求意见稿）》，就长期待遇能否一次性支付的问题，其原立法条文为“除《条例》第六十六条第一款规定的情形外，由工伤保险基金支付的各项待遇应按《条例》相关规定支付，不得采取将长期待遇改为一次性支付的办法。”并特别释明，该规定主要是综合考虑了：技术进步解决了以往异地支付困难的问题、原《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》（劳社部发[2004]18号）的基础条件已不存在、而《社会保险法》也规定了一至四级伤残职工按月领取伤残津贴，各项原因作出的更动。《意见》正式出台时删去了该条前半句，而这半句仅仅排除的是《条例》第六十六条第一款“无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位”这种非法用工的特殊情况，而没有提及用人单位未缴纳工伤保险的情形。可再次印证，整个《条例》并未对用人单位未缴纳工伤保险的情况单独创设一个赔偿体系，《意见》也无意特别区分用人单位未缴纳工伤保险的情况，用人单位没有缴纳工伤保险的，工伤保险基金该怎么赔，用人单位就怎么赔。
既然提及非法用工的工伤赔偿问题，多说一句：就《条例》第六十六条第一款所称的一次性赔偿，人力资源与社会保障部于2010年也颁布了《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》（以下简称《非法用工赔偿办法》），对非法用工工伤职工的赔偿采用了完全不同的计算标准和方式，与《条例》的规定相去甚远，其中也根本不存在长期待遇。这与我们本文所讨论的用人单位未缴纳工伤保险的情形完全不同，不具有比较价值。
三、各种形式的地方性法规及规范性文件：符合一定条件的，可以一次性支付；
出于种种原因，不少地区就工伤保险长期待遇能否一次性支付的问题出台了地方性法规，参深圳市龙岗区总工会整理发布的《工伤长期待遇一次性结算各地标准》（http://www.lgzgh.org/html/news/szyw/201308/13529.html）。该文件所持观点认为，《意见》第十三条仅针对由工伤保险基金支付的各项待遇，对于由单位承担的工伤保险待遇，或因未依法缴纳工伤保险而由单位承担的全部工伤待遇，各地标准仍可参考。
前文阐明，人社部《意见》配发的说明第九点“关于工伤保险长期待遇不得一次性支付的规定”相当明确：“2004年，原劳动和社会保障部印发的《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》（劳社部发[2004]18号），规定农民工可选择一次性领取长期待遇，以解决受工伤农民工回乡后按月领取待遇不便的问题。这在当时条件下，对促进农民工参加工伤保险，保障农民工权益发挥了重要作用。随着社会保险服务网络的健全和信息化水平的提高，异地领取待遇的条件逐步具备。”可见该2004年劳社部发[2004]18号文已失去存在基础，即使尚未被明确废止，也应当严格适用甚至排除适用。笔者因此无法赞同龙岗区总工会的总结中所体现的意见，其列举的一系列地方性法规或文件，大多都是依照劳社部发[2004]18号文制定，在《意见》出台后，该文件中与《意见》直接冲突的条文应当无效。
就笔者了解到各地规范中关于这一问题的规定，试举二例：以《厦门市人民政府办公厅关于外来务工人员工伤保险工亡职工供养亲属抚恤金一次性计发标准有关问题的批复》（以下称《批复》）为例，暂且不论《条例》并未授权市一级人民政府可以对供养亲属抚恤金支付办法加以修改，该《批复》由厦门市人民政府办公厅发布，文号“厦府办[2007]116号”，在我国法律层级当中应当仅仅属于“规范性文件”而并不属于“地方政府规章”，不具备强制性的法律效力，也显著低于作为部门规章的《意见》，二者发生冲突的，《意见》应当优先适用。
再以《重庆市人力资源与社会保障局关于一次性支付工伤保险待遇标准的通知》（渝人社办[2011]184号）为例。该文件制定的基础是劳社部发[2004]18号文，其中第一条第（二）项之规定与人社部《意见》有冲突，其所确定的一次性发放办法显然也不能解决《条例》第四十条授权地方立法希望解决的长期待遇与经济发展不相匹配的问题。根据前文推论，《条例》及《意见》应当优先适用。
综上所述，个案审判中地方性规范效力几何，笔者认为应当严格依照我国法律效力层级进行判断。就长期待遇是否能够一次性支付的问题（无论用人单位是否缴纳工伤保险），因核心规范《工伤保险条例》位阶在上且规定明确，笔者持有的观点认为，地方性法规无权对于按月支付的办法进行更改。
四、法院自由裁量权的边界：法院是否有权以保护劳动者利益为由判决用人单位一次性支付长期待遇？
参（2015）兵十三民终字第20号判决，一审法院否定了用人单位提出《意见》第十三条的抗辩理由，认为用人单位未缴纳工伤保险的，是否一次性支付供养亲属抚恤金是法律没有规定的范围。二审法院维持了一审法院的意见，认为工伤保险制度的目的是保障工伤或职业病职工能够获得救治和补偿，由于用人单位存在经营风险，无法保证能够按期支付抚恤金，且相关法律对于用人单位一次性支付抚恤金也没有禁止性规定。故对一审判决予以维持。
笔者理解并赞同上述相关法院保护劳动者的顾虑和初衷，但就上述法院对相关规定的理解和解决办法，笔者认为并不一定能够达到保护劳动者利益的效果。试举两例加以说明：其一，若用人单位资产状况不佳，但有一定盈利能力，一次性支付抚恤金将导致用人单位破产且仍然无力付清全部工伤保险待遇。一次性支付抚恤金将反而导致工伤职工权利受阻；其二，若亲属需供养的年限较长，随着经济发展，事故发生时确定的赔偿标准已无力覆盖被供养亲属的基本生活。一次性支付抚恤金将导致被供养亲属求助无门，而《条例》第四十条确立的地方社保部门适时调整机制也将失去作用。
更加值得关注的是，作为审理工伤保险待遇纠纷案件的法院，应严格把握应当审理的范围，譬如用人单位的资产状况就不在其列。参前文所述，本文议题应当属于现行法律能够覆盖和解决的问题，相关法院视现有规定于不见，反而主动行使裁量权，看似对工伤职工利益实施了保护，却也有可能导致相反的结果。
另外，根据现行《条例》，工亡职工家属可主张的一次性工伤保险待遇，即丧葬补助金和一次性工亡补助金之和已近60万元，已经基本可以覆盖一个家庭的基本生活。无论抚恤金按月支付还是一次性发放，都不会造成工亡职工家庭的生活困难。
五、从立法意图出发：保护劳动者利益并不意味着要求用人单位承担比工伤保险基金更重的给付责任，社会保障不应成为经济发展的阻碍。
《条例》第一条开宗明义，其立法目的是“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险”，同样，社会保险法第一条也说，“为了规范社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定，根据宪法，制定本法”。
可见，包括工伤保险制度在内的社会保险制度，在保护用人单位还是保护劳动者的问题上确有先后顺序，但并非置用人单位的利益于不顾。从社会政策角度看，只有创造活跃的经济环境，才能够扩大就业，最终提升劳动者的待遇和生活水平。
六、结语
工伤事故中用人单位和工伤职工同为受害一方，并没有任何一方因此获得利益。正是为了防止出现用人单位和工伤职工对立的情形，法律规定缴纳工伤保险是用人单位的强制性义务，未参加工伤保险的用人单位应当承担相应的法律后果。但法律并没有苛求用人单位承担超出《条例》规定的其他义务，如我们本文所讨论的一次性支付长期待遇的问题。
各界对于一次性支付的问题纠缠如斯，无非是担心用人单位的经营风险，不能保证像社保基金一样按时、定额地支付长期待遇。但一次性支付长期待遇的办法并不是解决问题的万金油。最重要的是，解读现行法律，可以得出“用人单位不得将长期待遇改为一次性发放”的结论。
在此，笔者再次提示各用人单位及劳动者，工伤保险制度对于劳资双方均有利无害，要从根本上解决本文议题，仍然只能通过依法缴纳工伤保险来实现。用人单位在劳动争议中处于天然劣势一方，需高度重视劳动法律的地位和作用，尽力避免发生争议。一旦纠纷产生，应当尽早聘请律师介入，最大限度地减少损失。