违约方终止城市更新合作协议的研究

在拆除类城市更新中，股份合作公司为了实现城中村的城市更新，会与投资方签署《城市更新合作协议》（以下统称“《合作协议》”）。投资方负责将合同约定范围内的土地和建筑物纳入城市更新范围，申报城市更新计划、规划，实现拆旧和建新的房地产开发。由于城市更新是一个长期的过程，一旦因《合作协议》双方或者第三方导致《合作协议》陷入停滞，将对各方造成损失。如何打破僵局，实现多方利益共赢？违约方终止合同成为一个可行的司法解决渠道。但是否可以实现违约方终止合同，则需根据个案来确定。笔者将引入一个具体的案例来分析违约方终止合同实操的条件，为城市更新实践提供借鉴。
一 案情简介
2010年11月1日，Q股份合作公司与Z公司共同签订《意向书》。《意向书》约定：
1、土地面积约为139015平方米，属于Q股份合作公司集体所有，Q股份合作公司承诺该地块没有设定抵押或其他担保权，也未被采取查封等强制措施，对本项目地块有完全的处分权。
2、Q股份合作公司同意依现状提供上述第一条所指地块的土地使用权并及时协助Z公司办理旧村改造相关手续，Z公司同意提供项目全部建设资金，并负责办理旧村改造项目的全部手续，双方合作开发房地产，并按本意向书的约定分配权益，项目具体由Z公司开发与经营管理。
3、Q股份合作公司在本地块内的集体所有厂房约12000平方米，具体补偿条件双方届时协商，并制定补偿方案。其他土地，Q股份合作公司可分得该项目15000平方米的物业。
4、双方签订本意向书后Z公司应向Q股份合作公司一次性支付2000万元作为保证金。一次性支付Q股份合作公司过渡费300万元。
5、Q股份合作公司保证该项目合作地块没有产权争议，没有设置抵押，没有拆迁纠纷，并负责缴清该旧改项目列入深圳市城市更新改造项目年度规划编制计划前的土地使用费及相关费用。Q股份合作公司负责提供土地的现有报批资料，配合Z公司办理土地功能转变和项目的报批报建工作，由Z公司承担功能转变和项目报批报建所产生的费用。
6、Q股份合作公司承诺负责理顺所有改造范围内厂房的用地权属关系并将上述厂房过户至Q股份合作公司名下，甲乙双方共同负责签订《拆迁补偿协议》及办理拆迁事务，拆迁补偿款由Z公司负责支付。
7、Z公司应配合Q股份合作公司处理台中工业区所有物业赔偿事宜，保障Q股份合作公司所享有的合法权益。
8、本意向书签订后，未经Z公司书面同意，Q股份合作公司不得以任何方式及理由与任何第三方进行改造项目的合作开发。如因Q股份合作公司原因（Q股份合作公司与除Z公司之外的任何第三方签订类似协议或将本意向书项目给予除Z公司之外的任何第三方）导致本意向书解除，Q股份合作公司应在本意向书解除之日起十个工作日内双倍返还已收取的保证金。
9、如因Z公司拖延致使本项目无进展，导致本意向书解除，则Q股份合作公司有权不予退还保证金。
10、若因Q股份合作公司及Q股份合作公司所属居民原因，或有关政策及政府主管部门原因，本意向书期限届满及延期后，本旧改项目未能完成在市更新改造办公室及龙岗区政府立项手续及确定Z公司为改造单位的，甲、乙双方互不追究责任，本意向书自动延期，或Q股份合作公司在期限届满及延期后十个工作日内全额退还Z公司保证金，甲、乙双方所签订意向书视为自动解除。
11、本意向书期限为五年，期限届满后由双方协商延期。
《意向书》签订后，Z公司开展了计划申报，后Z公司因约定范围内的合法土地比例低于计划申报的要求，政府主管部门不同意将项目列入城市更新年度计划，撤回了计划申报。其后，Z公司以涉案项目权属清晰的合法用地比例一直无法达到政策要求为由未继续提交申报资料。
2015年10月19日，Q股份合作公司向Z公司发出《解除函》，陈述在双方签订意向书至今，Q股份合作公司没有看到Z公司开展有关该地块城市更新的实质性相关工作，或者说截至目前没有看到有任何政府批文显示Z公司为该地块城市更新的申报主体和实施主体，鉴于此，Q股份合作公司通知Z公司从2015年11月1日期满后将自动解除双方有关城市更新改造项目意向及合作关系。2015年11月16日，Z公司向Q股份合作公司回函，对Q股份合作公司以其未开展实质性的工作为由解除合作关系提出异议，：本项目至今尚未立项的主要原因在于该项目土地权属清晰比例只有35.16%，不符合土地权属清晰比例必须合法比例的政策要求，并非Z公司故意拖延而为之。根据意向书第五条第4款的规定，因Q股份合作公司土地权属原因及相关主管部门原因导致项目无法预案公示，Q股份合作公司无权单方解除合作关系。
在二审时，二审法院调取证据确认因合法比例不足，导致无法申报城市更新计划。
二 法院观点
一审法院观点：
一审法院认为Q股份合作公司、Z公司签订的《意向书》合法有效，双方均应全面履行合同义务。《意向书》约定期限五年，期限届满后由双方协商延期。在五年期限届满前，Q股份合作公司发函予Z公司明确告知在期满后解除双方之间的合作关系，即以行为表明拒绝与Z公司就《意向书》延期事宜进行协商，因此涉案《意向书》的期限已经于2015年11月1日届满。根据《中华人民共和国合同法》第四十六条有关“附终止期限的合同，自期限届满时失效”的规定，上述五年期限系双方对于《意向书》终止期限的约定，该期限届满，涉案意向书失效，故Q股份合作公司诉请确认意向书期满失效，合法有理，该院予以支持。Z公司辩称其在履行涉案意向书的过程中不存在违约行为以及认为本案应适用《意向书》第五条第4款的约定。不符合上述适用条件。故对于Z公司的上述辩解，该院不予采纳。一审法院确认Q股份合作公司与Z公司签订的《意向书》于2015年11月1日期满失效。
二审法院观点：
Q股份合作公司与Z公司签订的《意向书》合法有效。《意向书》签订后，Z公司向Q股份合作公司支付了保证金2000万元，并积极向深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局申报城市更新单元规划。但涉案地块因“权属清晰比例不满足城市更新单元计划申报的要求，Z公司申请退文，涉案项目未能继续推进。《意向书》中Q股份合作公司的义务包括“保证该项目合作地块没有产权争议”，因此，《意向书》未能履行的责任在于Q股份合作公司一方。
《意向书》约定：“若因Q股份合作公司及Q股份合作公司所属居民原因，或有关政策及政府主管部门原因，本意向书期限届满及延期后本旧改项目未能完成在市更新改造办公室及龙岗区政府立项手续及确定乙方为改造单位的，甲、乙双方互不追究责任，本意向书自动延期，或Q股份合作公司在期限届满及延期后十个工作日内全额退还乙方保证金，甲、乙双方所签订《意向书》视为自动解除”，对于因Q股份合作公司的违约行为导致不能继续履行，上述约定的法律后果为“自动延期”或者“退还保证金，意向书自动解除”，违约的两个法律后果互相矛盾，因此，应赋予守约方即Z公司选择权。现Z公司要求继续履行《意向书》，应当予以支持。Q股份合作公司以《意向书》约定的“本意向书期限为五年，期限届满后由双方协商延期”条款，不应适用。Q股份合作公司要求确认《意向书》期满失效的理由不能成立，不应予以支持。二审法院撤销一审判决，驳回Q股份合作公司的诉请。再审法院也支持了二审法院判决观点，但明示：二审判决论理部分“现Z公司要求继续履行《意向书》，应当予以支持”，表述不够准确，但综合全案看，该表述是对Z公司的一审抗辩和二审上诉理由的采信，并不是对Z公司诉讼请求的支持。
三 律师评析
1.二审判决的评析
通观整个合同的履行和审判，我们认为二审判决之所以改判一审判决，主要基于Q股份合作公司违约在先，在签订完《意向书》之日起就已经违约，即Q股份合作公司做出的对土地权属承诺就是错误的。在确认了Z公司证明按《意向书》约定，将涉案范围的土地申报了城市更新计划，但因合法比例达不到要求，不得已撤回申请。可以确认是因Q股份合作公司的违约导致《意向书》的履行陷入停滞，责任在Q股份合作公司。一审判决不考虑违约情形，仅按照《意向书》作为附终止期限的约定，认为期限届满，就支持Q股份合作公司的诉请。如此处置，将导致守约方的利益受损，违背公平原则。二审判决在查明了事实的基础上，采纳了Z公司主张适用《意向书》另外一条款自动延期的观点，撤销一审判决，驳回Q股份合作公司诉求。
2.违约方诉请终止合同为解决《合作协议》的合同僵局提供了新途径
二审判决虽然驳回了Q股份合作公司确认合同失效的诉求，但是并未解决合同无法继续履行的问题。由于二审判决赋予了Z公司“自动延期”或者“退还保证金，意向书自动解除”的选择权，也就排除了基于合同无法继续履行，而选择“退还保证金，意向书自动解除”的可能性。如何解决“合同僵局”就成了一个需要直接面对的问题。
上述案例是股份合作公司寻求终止合同的一种方式，但由于其违约方的身份，未经守约方同意，仅凭设定期限就想终止《意向书》，不符合违约责任的处理方式。
然而，根据《民法典》第580条、《全国法院民商事审判工作会议纪要》（以下简称“《会议纪要》”）第48条的规定，让违约方解除或终止合同成为一种可能。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>时间效力的若干规定》第十一条规定，民法典施行前成立的合同，当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定，对方可以请求履行，但是有民法典第五百八十条第一款第一项、第二项、第三项除外情形之一，致使不能实现合同目的，当事人请求终止合同权利义务关系的，适用民法典第五百八十条第二款的规定。因此，上述案例中未解决的问题，可以在新法颁布实施后，适用新法的规定。
3.《会议纪要》第48条规定了违约方诉讼解除合同条件较为苛刻，适用情形有限。
《会议纪要》第48条规定，违约方不享有单方解除合同的权利。但是，在一些长期性合同如房屋租赁合同履行过程中，双方形成合同僵局，一概不允许违约方通过起诉的方式解除合同，有时对双方都不利。在此前提下，符合下列条件，违约方起诉请求解除合同的，人民法院依法予以支持：（1）违约方不存在恶意违约的情形；（2）违约方继续履行合同，对其显失公平；（3）守约方拒绝解除合同，违反诚实信用原则。人民法院判决解除合同的，违约方本应当承担的违约责任不能因解除合同而减少或者免除。
因此，违约方要解除合同必须满足三个条件，同时还明确提出了“三个前提"，即合同为长期性合同、双方形成合同僵局、不允许解除合同对双方都不利。暂不论“三前提”、“三条件”具体适用的情形内涵和外延的界定，单就这些要求，已经将绝大多数合同违约方排除在外。在《合作协议》中，要达到上述要求，适用性较低。上述案例中，Q股份合作公司的违约很难说其不存在恶意，Z公司要求继续履行合同，也很难判定其违反信用原则，也就无法适用该条款。
4.上述案例应属于《民法典》第580条规定的情形
《民法典》第580条规定，当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以请求履行，但是有下列情形之一的除外：（一）法律上或者事实上不能履行；（二）债务的标的不适于强制履行或者履行费用过高；（三）债权人在合理期限内未请求履行。
有前款规定的除外情形之一，致使不能实现合同目的的，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求终止合同权利义务关系，但是不影响违约责任的承担。
上述案例中，《意向书》虽有金钱债务的履行，但更多的是非金钱债务的履行。Q股份合作公司未能提供足合法比例的土地，导致案涉范围土地无法申请纳入年度城市更新计划，《意向书》在法律和事实上都不能履行，当然也就无法实现拆旧建新，满足各方利益增值的合同目的。因此，上述案例是可以依据属于《民法典》第580条规定，由违约方Q股份合作公司诉讼终止合同的情形。
5.根据《民法典》第580条规定，违约方终止合同的条件。
《民法典》第580条是在《合同法》第110条的基础上修改而来，增加了第2款。对于该条第2款内容，通说认为是在《会议纪要》第48条规定基础上进行修改，完善合同违约责任，解决合同僵局问题。根据《民法典》第580条，违约方终止合同的条件主要体现在：
（1）违约方不履行或不完全履行的是非金钱类债务
合同是在当事人之间设立、变更、终止财产性民事权利义务关系为目的的协议。根据《民法典》第577条，继续履行是承担违约责任的一种方式。由于金钱是一种一般等价物，可以衡量一切财产价值。因此，金钱类债务不具有不可履行的特点。如果合同需要给付金钱类债务，那么如果违约方不履行，根据《民法典》第579条规定，未支付金钱类的价款、报酬义务的，违约方应继续支付。
非金钱类的债务，涉及给付行为的多样性，存在更多的不确定性。虽然一般情况下存在非金钱债务的违约，可以要求继续履行，但也存在无法要求继续履行的情形。因此，违约方终止合同的条件之一就是合同中需要履行的债务不应是金钱类的债务，并存着不履行或不完全履行的行为。
城市更新合作协议中，既有给付金钱的义务，也有非金钱类义务，但涉及到城市更新项目推进的多项义务都是非金钱类业务。因此，城市更新合作协议如果要实现违约方终止合同，首先必须是不履行或不完全履行的是非金钱类债务，而不是金钱类债务。
（2）属于不能要求继续履行的三种情形
第一，法律上或者事实上不能履行；
法律上的不能履行应是指法律的规定或法律政策的变化，导致不能履行的情形。另一种不能要求履行的情形是事实上的不能履行。事实上的不能履行是一种现实状态下的不能，基于一种自然规则的不能。如给付的标的已经处置，导致的不能再处置，房屋出售并过户，就不能再次给付。当然，不可抗力也是一种事实上的不能，但因不可抗力一种获得法定的合同解除条件，不属于此条的情形。
《合作协议》需要履行的义务很多，所涉的城市更新的法律、政策每年都在更新和变化，因法律发生的改变或者禁止性要求，导致《合作协议》中的非金钱类债务不能履行也是存在的。如上述案例，因合法比例的问题导致的不能进行计划申报，就是法律的不能。《合作协议》中，也存在很多事实上的不能履行。如需要交付的标的物被他人占有的情形。
第二，债务的标的不适于强制履行或者履行费用过高；
债务的标的不适于强制履行的情形重点体现在“强制”二字上。合同约定了履行义务，一般情况下约定的义务都是可以实现的。不适于强制履行主要体现为履行的人身附属性，即只有义务人可以履行，义务人的履行具有不可替代性。其次，不适于强制履行还体现在履行的复杂性方面，即需要履行的是多个、复杂的、关联性的行为，此类强制履行不能保证合同的目的。
另一种情形是履行费用高。对于何种情形属于履行费用高，无法律规定，司法裁判中也未有明确的标准。只能由裁判方自由裁量。虽然没有费用高的标准，但是可以比较的标准是正常履行费用的标准。在不同的合同履行中，正常履行的标准是基本明确的。实际费用肯定要显著高于正常履行的标准，方可以确认履行费用高。
《合作协议》所涉及的城市更新本身就是一个复杂的操作过程，需要双方互相的配合、操作等。如果在《合作协议》开始阶段出现违约，那么该类合同想用强制履行实现合同的目的是不现实的。满足债务标的不适于强制的情况应是存在的。置于履行费用高的标准，在《合作协议》中很难界定。除了不能履行的，其他都是可以履行。费用高还是低，应考虑《合作协议》签订时对履行状况的了解和预期。
第三，债权人在合理期限内未请求履行
债务人违约，就应承担违约责任，要求继续履行需要债权人来主张。如果债权人合理期限内未主张，可能对债务人存在不公。设置此类失权期是为了督促债权人及时履行自己的权利。虽然失权期不是诉讼时效，但立法本意上与诉讼时效有异曲同工之意。
此种情形中，债权人虽然有请求继续履行的权利，但是如果在合理期限内未请求履行，超过了合理期限的，也就不能继续要求履行了。那么合理期的时间如何界定，可能需要根据实际情况。具体可能需要在司法实践中自由裁量。所以对于《合作协议》中如何满足该类条件，也需要根据实际情况加以判断。
（3）三种情形导致不能实现合同目的
存在上述三种情形只是基础，还需要该种情形导致不能实现合同目的。对于不能实现合同目的解释没有具体法律规定，但是从一般的角度而言，就是根本违约，无法实现合同的履行目的。也就是说，满足上述条件后，如果违约方不履行的非合同的主合同义务，不构成根本违约，那么也就无法称其为不能实现合同目的。
《合作协议》的目的就是要对城市更新范围合法拆除旧有的建筑，建设新的建筑，实现原有业主和开发主体利益增值。《合作协议》履行中违约方不履行主合同义务的非金钱债务，其实就是不履行实现该合同目的的义务，必然会导致《合作协议》的目的无法实现。上述案例中Q股份合作公司提供的更新范围的土地的合法比例不足，直接导致城市更新计划无法申报。合同目的无法实现。
（4）违约方须起诉或申请仲裁终止合同
根据《民法典》第563条以及《会议纪要》第46条的规定，只有享有法定或者约定解除权的当事人才能以通知方式行使合同解除权。本条规定中违约方终止合同并非赋予违约方解除权，而是一种对违约后的利益处理。因此，要求违约方必须提起诉讼或仲裁，请求终止合同，裁决机构经过审查后方可做出裁决。如果经过审查，不符合终止条件，也得不到裁决终止合同的结果。
6.违约方终止合同的违约责任
《民法典》第580条规定了当事方因不继续履行而终止合同的规定，也规定了终止合同不影响违约责任的承担。由于终止合同的诉请是由违约方提出，承担违约责任的也是违约方，民事诉讼中暂无违约方诉请承担违约责任的机制。因此，违约责任的承担需要守约方在诉讼中提出或另案再诉。这是该类诉讼中违约责任承担最大的特点。
综上，由于城市更新合作协议是一个拆旧建新的利益交换过程，涉及的程序复杂，主体数量多，利益重大，操作难度高等特点，很难排除一方履行存在问题进而导致无法推进城市更新合作协议陷入僵局的情形出现。据行业统计，深圳市2016年前的城市更新项目实施率只有30%左右。2016年城市更新简政放权后，采用了很多灵活的政策和方法，才促使实施率提高到50%左右。也就是大约一半的合作协议都陷入了僵局。因此，《民法典》第580条的规定应可以成为解决合作协议僵局的重要依据。另外，在城市更新项目实际操作时，《合作协议》的内容要充分考虑城市更新僵局风险，同时也要充分考虑利用本条款的规定，设置好相关配套条款。完善《合作协议》违约方终止合同的机制。