民办教育机构的困境、机遇与出路

随着《民办教育促进法》的推出，民办教育在我国教育体系中的地位被得到进一步的巩固并迈入了规范性发展阶段。2018年末，《民办教育促进法》修改稿悄然出台，新法修改后的要求为民办教育机构及其投资者带来了各种形式的困境，但同时也为民办教育的发展带来了新的历史机遇。民办教育机构应理性思考与选择分类问题、继续加强法律法规及政策对民办教育机构的治理作用、探索建立多元化的民办教育开办形式、加强民办教育机构自身教育水平建设，抓住新的发展机遇时期。
01
民办教育发展的历史沿革
（一）民办教育机构的设立初衷
我国的民办教育拥有悠久的历史渊源。诸子百家时期，孔子等思想家就亲自对自己的弟子进行教导；汉代设立“太学”，给予了私学相当高的地位；再后来私塾教育更是培养出了一批又一批的人才。而放在我国现代教育体系中，官学与私学即分别对应着公办教育与民办教育。
民办教育的设立初衷在于缓解教育资源不足的压力与教育资源供求失衡的问题。民办教育曾于1952年国务院进行全国高等院校调整时被撤销或改造而一度消失，但随着社会的不断发展进步，人们对教育资源的需求逐渐提高，民办教育作为公办教育外的重要补充而再度兴起。长久以来，民办教育在为解决教育资源不足问题和培养应用型人才方面都作出了重要的贡献；减轻了国家和公办学校的压力，为众多青年提供了接受高等教育的机会，加快了高等教育的大众化进程。
（二）民办教育现状
《民办教育促进法》的推出，以法律的形式规定了民办教育机构的权责规范。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确表示，要“大力支持民办教育”、“依法管理民办教育”， 民办教育的地位得以进一步巩固和迈向规范性的发展。
我国民办教育机构的发展已经进入到注重教学特色与质量、革新办学理念的新阶段。学校管理方式产生变化，不再强调与公办学校的恶性竞争，而是充分发挥自己的优势，突出办学特色，培养核心竞争力；同时强调教学质量，总体大幅提高，不断向精品、特色方向进行发展。
02
民办教育机构当前的困境及成因
（一）新政下投资者的两难境地
我国的民办教育机构多数是有集资或投资办学，少数是捐赠办学或其他办学方式；而随着2018年末《民办教育促进法》进行修改，民办教育机构的投资者将面临着两难的问题。新法生效前，许多民办教育机构在登记时虽然注册为民办非营利机关，但投资者为追求其商业目的，往往还是会从办学结余中收取一定程度的回报。原民促法规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必须费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”，在教育资源稀缺的社会情况下，开办民办学校经过一定的发展往往可以获得较为稳定的回报，不少投资者都愿意投资开办民办教育机构。
然而在新法之下，要求开展对民办教育机构营利性与非营利性的分类登记和管理，民办教育机构的投资者面临着两难的问题。若转为非营利性学校，则办学收入结余将用于学校的再建设中，举办者的投入将不再得以从学校的运行中收取回报。如选择注册为营利性学校，则可能无法得到政府对学校开展办学的财政支持、较为轻松的运营压力，相应的投入也会增加，最终反而可能对投资者造成更严重的损失。各地方陆续出台的配套政策也表明，加强对民办教育机构的监管是当前的趋势。不少地区，如北京，还根据开办学校的类型对其属于营利性或非营利性直接定性。在这样的新政策之下，许多民办教育机构的投资者都因这样的两难问题失去了继续投资的信心，而导致多个民办教育机构无法继续开展运营。
另一方面，根据意见稿第11条的相关规定：“非营利性民办学校举办者变更的，应当签订变更协议，并不得从变更中获得收益；……”。在这样的条件下，现存民办教育机构的举办者或法人组织即使不想继续进行投资开办，也无法在后续转让的动因中获益。这也对资本市场中的学校并购交易带来了冲击，进一步影响了投资者对开办民办教育机构的热情与信心。
（二）继续办学与终止办学的选择
现有的民办教育机构的投资者面临着选择继续办学或者终止开展教育机构的运行。如果选择继续运行，则首当其冲面临着分类登记及其而随之带来的问题；若选择终止办学，则随之而来现有学生、教职工的安置问题以及其他利益相关者的权益问题。当前并没有规定对民办教育机构的投资者的补偿问题进行明确的表述，新政下无疑又会对民办教育机构的估值核算产生一定的影响。可以肯定的是，新政下，投资者无论选择继续办学或是终止办学，对他们都将是艰难的选择。
（三）民办教育机构中的公办教师问题
部分民办教育机构存在着公办教师兼职任课的情况。与自有教师不同，公办教师的五险一金和基本工资均由政府承担，而民办教育机构则根据聘用合同支付公办教师的课时补贴、绩效工资等。现存的主要问题在于民办教育机构中公办教师的人数呈逐年增加趋势，部分机构中特别是民办义务教育辅导机构中公办教师的数量比例过高。其原因在于，一方面，民办教育机构为了增强其竞争力、提高其教学水平，招揽大量的公办教师进行授课，并以此进行宣传来吸引更多的学生；另一方面，一些公办教师在民办学校的薪酬制度、社会保障等无法得到有效的对接。此外，近年来，民办教育机构间的恶性竞争加剧，不少机构以超高收入为橄榄枝向公办教师抛出，造成公办教师在民办教育机构教书的热度逐渐增加。
在新政的背景下，这样的情况无疑会受到规制。若民办教育机构选择为营利性学校，很明显会对其内部存在的公办教师的比例作出严格的限制，甚至不允许公办教师在营利性学校授课；若选择为非营利性学校，即使政府有相应的扶持，很明显也会限制民办教育机构给予公办教师超高薪酬的情形出现，在失去追求额外收入的源动力之下，公办教师在民办教育机构任职教书的热情无疑会大大减少。
（四）教学竞争力仍然较低
民办教育机构的教学质量与水平在近年来已经得到了有效的提高，但相比于公办学校而言，其竞争力仍远远不足。如前文所述，不少机构仍要靠以名校公办教师在校教书为宣传才能吸引到学生，特别是进行义务教育的校外辅导机构。造成这样的成因主要有以下几个方面：
1.对民办教育机构自有教师的权益保障不到位
从内部的角度来看，民办教育机构自身对其教职工的组织、培训不足。教职工代表大会等民主管理与监督制度往往形同虚设或甚至根本没有，教师权益无法得到有效保障；学校也鲜有集体培训、团体建设、交流学习等项目对自有教师的素质与教学水平进行提高。这导致民办教育机构的教职员工对机构缺少认同感和集体归属感。
从外部的角度来看，民办教育机构的自有教师难以与公办教师享受到同等待遇。多所民办学校反映，尽管国家政策文件已多次提到民办学校在评奖、培训等与公办学校享受同等待遇，但实际中很难同等；在福利保障、假期安排等方面更不能与公办教师所享受的待遇进行比较。近年来我国对教师职业的待遇和福利有了进一步的提高，但也主要针对的是公办教师的待遇；部分人主观地认为民办教育机构自有教师相比于公办教师的收入会较高，但其真实的生存状况却鲜有受到关注和客观地调查。
2.民办教育机构的资源竞争力较低
从主观的原因考虑，如前文所述，民办教育机构的自有教师因在评比、培训中难以享受到与公办教师的同等待遇，难以参与到各级的教师评级之中。民办教育机构的自有教师其水平可能并不逊色与公办教师，但在学校进行招生宣传时，拥有优秀教师、骨干教师等职称的老师往往更能吸引到学生的家长。
从客观上来说，民办教育机构在教学水平、教学质量上从整体来看仍与公办学校有一定的差距。这一方面归结于我国的国情，公办学校的政府扶持力度相对更高，导致学费更低、教育资源更加向其倾斜，家长在选择倾向上也更喜爱选择普惠大众的公办学校。另一方面，公办学校的发展历史更长，相对于民办教育机构而言，其教学规模更大、教学体制更加成熟，积累了更多的教育经验。
03
民办教育机构的历史机遇
民办教育机构虽然面临着许多历史遗留问题与新政带来的新问题，但从长远的角度来看，其是处在新的发展机遇时期。
1995年制定的《教育法》明确规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，这使得许多民办教育机构在一段时间内身份模糊。有的虽然被登记为“民办非企业法人单位”，但却按照企业法人的标准征税纳税；有的因虽登记为非营利性法人单位，却在事实上仍参与利润分配，又因其不能作为教育主体，很难享受到国家对教育事业的支持性政策。
民办教育分类管理制度的确定虽然为民办教育机构带来了不少的困难，但一方面既肯定了民办教育机构在对学校性质进行定位时的自主选择权，在法律层面上认可了民办教育机构营利性质的合法性；一方面也规范了今后民办教育机构按照营利性或非营利性的性质区别，制定差异化的政策进行分别管理与扶持。
大量法律及配套法规的出台，现实出我国对民办教育的重视和扶持力度的逐渐加大。在民办教育相关法律环境与政策环境趋好的情形下，有助于吸引更多投资者关注民办教育行业的发展，为民办教育机构向规模化、集团化发展提供了机遇。特别是在规范化运行的前提下，为民办教育机构的同业并购提供了良好的法律环境；投资者可以这样的形式逐渐扩大其机构的规模，实现集团化管理，以此加强其内部管理和教育竞争力。尤其是对民办高效而言，可以在短时间内扩大办学规模和覆盖区域，有助于其实现教务管理、品牌宣传和招生就业等方面的管理协同。
04
民办教育机构的出路思考
（一）理性思考与选择分类问题
新法已经生效的情况下，民办教育机构面临的分类选择问题已成定局，而这也是关系民办教育机构今后继续发展的首要问题，必须慎重地考虑和选择。对绝大多事民办教育机构而言，这都是一个两难的选择，但尽管如此，其仍应在现有条件之下，深入研究相关政策、清查学校资产状况，为分类选择和在新的法律政策环境下推进学校可持续发展打好基础。同时地方政府应积极推动与新法相对应的分类登记配套政策，对民办教育机构的登记工作给予大力的扶持与指导，提供一个清晰的法规和政策环境。
（二）继续加强法律法规及政策对民办教育机构的治理作用
1.加强政府与民办教育机构间的联系
政府除严格对民办教育机构进行监管外，还应在其他多个方面与其产生良好的互动关系。如促进民办教育机构与公办学校间的互相交流学习，确保民办学校与公办学校在包括学校选址、招生等方面相同的待遇和政策，摒弃对民办学校带有歧视性质的政策，创建并支持民办学校在办学中的各类专项基金。
2.应制定落实民办教育机构中有关教师的相关政策
包括民办教育机构中公办教师比例限制问题，过高显然缺乏妥当，而究竟怎样才适宜则需要政府根据实际情况制定对应的规定。以及在评优评级方面给予民办教育机构自有教师更多机会，进一步关注其生态问题，在组织培训等方面给予更多的帮助，提升其发展空间。
（三）探索建立运行小微型学校
小微型学校在美国作为一种新型的教育教学模式，逐渐被众多家长所接受和选择。小微型学校通常只有一间校舍，一切均围绕着教学项目进行，学校可以容纳的人数以小学为例不超过500人。其相比于传统私立学校而言，其具有学费低、临近社区等优势。
我国应逐步对通过社会力量创办运行小微型学校进行探索。小微型学校由于规模和营利能力均有限，可以有效防止抑制逐利性资本的涌入与操控，由此提供了一种新的办学思路。对小微型学校应当同时降低其办学要求的门槛，以便利社区公民子女就近入学、家长接送有利。尤其是对民办学前教育与小学教育而言，可以方便家长监督学校的教学与管理，出现问题得以及时发现与整治，有利于学生的身心健康。而对小微型学校的教学质量，可以通过政府与教育部的扶持帮助，成立专业的指导委员会等方式，对其教学发展进行指导；也可以鼓励支持教育家进行办学，而不必依赖巨额资本的支持。
（四）加强民办教育机构自身教育水平建设
国家的鼓励扶持政策能够推动民办教育的发展，反过来，民办教育自身的健康发展也会增进国家对民办教育的信心与扶持力度。民办教育机构应不断提升教学水平，提供优质的教育资源，在教学质量与教学特色上进行提升，而不是着眼于扩大招生规模、进行宣传上。只有如此才能真正打破以往民办教育机构在公办学校的夹缝中求生存的不利局面，实现更长足的发展。
1.创新多元化教育模式
从现行的政策思路中我们发现，国家鼓励的民办教育机构不应是作为公办教育的翻版来进行办学，而是作为公办教育的有力补充，发展创新和多元化的教育模式。
民办教育机构具有体制机制上的创新优势，可以为教育体制注入新鲜的生命力，丰富教育模式。在发展多元化教育模式的过程中，应当重视法治对民办教育机构创新发展的作用。特别是在新形势新政策之下，对民办教育机构的分类办学、法律性质、产权制度都作出了更加明确的要求和重大的突破。
2.保障充分发挥自我办学权
民办教育机构的一个优势在于其体制机制相对灵活，拥有一定程度的自主办学权。新法在对民办教育机关，特别是从事学历教育的机构的开展课程自主权、专业设置自主权以及招生自主权、用人自主权等方面都给予了一定程度的保障。但在新政下，政府对民办教育机构的监督与管理无疑会加强，特别是对非营利性民办教育机构的管理有向公办学校的管理趋同的势态。如何平衡自主办学与有效监管，是关系民办教育机构今后能否发挥其制度优势进行办学的重要问题。