新《土地管理法》农村村民违法占地执法监察探讨

2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改<中华人民共和国土地管理法>、<中华人民共和国城市房地产管理法>的决定》。第三次修正的《中华人民共和国土地管理法》（以下称新《土地管理法》）已于2020年1月1日起施行。新《土地管理法》亮点众多，本文主要针对新《土地管理法》对于农村村民非法占地类（包括建住宅、建厂房等）违法行为查处主体确定问题展开讨论。
一、新旧《土地管理法》条款比对及适用分析
（一）新《土地管理法》第七十五条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
新《土地管理法》将“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的”的行政处罚职责主体由原《土地管理法》中规定的“县级以上人民政府土地行政主管部门”调整为了“县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责处罚”，那么自然资源主管部门和农业农村主管部门的职能和职责是怎么分工的呢？
（二）新《土地管理法》第七十八条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”
新《土地管理法》将“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的”的行政处罚职责主体由原《土地管理法》中规定的“县级以上人民政府土地行政主管部门”调整为了“县级以上人民政府农业农村主管部门”。
（三）上述两条文的法律适用
1.农业农村部门职责
新《土地管理法》第七十五条与第七十八条存在交叉部分。第七十五条规定的普通违法行为主体包含了第七十八条中的特别违法行为主体“农村村民”，第七十五条中“擅自在耕地上建房”的行为也属于七十八条中的“非法占用土地”行为，即“农村村民在耕地（基本农田）上建房的行为”同时满足第七十五条和第七十八条适用情形。
结合特别条款优于普通条款的适用原则，我们认为：凡是满足以下三要素的行为均应适用第七十八条的规定由农业农村主管部门进行查处：
（1）农村村民（本集体经济组织）实施；
（2）非法占用土地（包括耕地、基本农田等）；
（3）用于建住宅。
说明：对于上述三要素中的第(1)主体要素“农村村民”我们认为应仅限于本村（本集体经济组织）村民，理由如下：第一：根据我国《物权法》、《土地管理法》等法律规定，只有本村（本集体经济组织）的村民才享有宅基地使用权；第二：农村村民居住权系基本权利之一，但居住权的行使应按照法律的规定进行审批，如未审批非法占用土地建房，应承担法律责任，七十八条进行特别规定，以体现法律秉持“具体问题具体分析”人性化、合理化原则的精神。
如不具备农村村民（本集体经济组织）成员资格，违法占用土地建住宅，我们认为则适用新《土地管理法》第七十七条规定的“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”
2.自然资源部门职责
从上述两条文比对可知新《土地管理法》将原由县级以上人民政府土地行政主管部门履行的所涉两查处职能中部分调整给了农业农村主管部门。但新《土地管理法》中对于如何明确区分“县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责”的问题却未明确。根据新《土地管理法》，严格按照行政法“法无授权不可为”原则，农业农村部门在依据新《土地管理法》行使农村村民非法占地类行政处罚权过程中，其法律依据仅有第七十八条之规定。至于第七十五条中所称“由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款”也应结合第七十八条之规定进行适用，而不应理解为新《土地管理法》进行了其他执法内容授权。
基于此，自然资源部门的农村村民非法占地类处罚权范围为除新《土地管理法》第七十八条情形外的其他全部处罚权情形。
笔者认为：
（1）对于农村村民占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房（建住宅除外）、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地（除建住房外）造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门依据第七十五条处罚；
（2）农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的（建住宅除外），由县级以上人民政府自然资源主管部门依据第七十七条处罚。
说明：两条文适用情形不同于：第七十五条适用于违法占用、破坏耕地（含永久基本农田），或造成土地荒漠化、盐渍化的情形；第七十七条适用于除第七十五条外的其他农村村民非法占用土地情形。如农村村民非法占用耕地或永久基本农田建厂房对外出租应由自然资源部门依据第七十五条处罚；如农村村民非法占用农用地（除耕地外）、建设用地或未利用地建厂房对外出租则应由自然资源部门依据第七十七条处罚。
二、延伸分析
（一）新《土地管理法》中农业农村主管部门的职责
新《土地管理法》第六十二条第七款规定“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。”
第六十七条规定：“县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定。”
新《土地管理法》修订前，机构改革中已明确由农业农村部门负责宅基地改革和管理有关工作。2019年12月，农业农村部、自然资源部印发了《关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号），就宅基地审批管理中的职责分工予以进一步明确，提出“农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作，建立健全宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理制度”等。2019年9月，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部印发的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）也载明，“农村宅基地管理和改革是党和国家赋予农业农村部门的重要职责，具体承担指导宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处，指导闲置宅基地和闲置农房利用等工作”。因此对于农村宅基地违法用地的查处职责，无论是新的法律规定还是部门职责分工，都明确由农业农村部门负责。
（二）新《土地管理法》第七十八条与农村宅基地违法行为查处的内在联系
纵观新《土地管理法》，在第七章“法律责任”条款中涉及农业农村部门查处职能的仅本文所提到的第七十五条和第七十八条。结合机构改革后农业农村部门履行农村宅基地管理、执法工作的情况，又第七十八条所规定的“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅”行为实则是对于违反宅基地管理规范在未履行报批手续即径行占地建盖住宅行为违法危害性的否定，故而就内在联系而言，新《土地管理法》第七十八条内容即为农业农村部门履行农村宅基地违法行为查处职责的体现。如违法行为发生初期，无法判断应该由哪个部门进行调查和处理的，自然资源部门作为土地管理的法定职能部门，建议依法进行初步调查和核实，如违反第七十八条，建议按照有关规定，移送农村农业部门进行查处。
三、结论
基于此，本文所述两条款皆系根据机构职能的调整将宅基地管理和执法职能划归农业农村部门后的体现。结合农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作的职能情况，我们认为：
（一）凡是满足以下三要素的行为均应适用第七十八条的规定由农业农村主管部门进行查处：
1.农村村民（仅限于本村村民）实施；
2.非法占用土地（包括耕地、基本农田等）；
3.用于建住宅。
（二）对于农村村民占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房（建住宅除外）、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地（除建住房外）造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门依据第七十五条处罚。