人工费能否依据政策性文件进行调整——建设工程价款纠纷类案件“赢在鉴定”系列之工程费用构成（一）

01、裁判规则一
合同未约定风险范围包括政策性调整，则人工费可以按照相关部门的政策性文件进行调整。
案件来源
浙江城建建设集团有限公司、西宁城辉建设投资有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书【（2018）最高法民终781号】
案情简介
一、浙江城建公司经评审委员会评审确定为青藏铁路职工安置小区9#－19#楼工程（G标段）的中标单位。
二、2012年9月30日，西宁城辉公司与浙江城建公司签订《建设工程施工合同》，双方约定：工程名称为青藏铁路职工安置小区11#、12#楼工程，工程内容是11#、12#楼及配套工程的土建、装饰、给排水、采暖、安装施工，工程承包范围包括施工图纸、招标文件及清单、投标文件范围内所有施工内容包工包料，合同工期是2012年10月1日至2014年8月15日。合同采用固定价形式，除设计变更签证及国家政策调整，不再调整合同价款，签订合同总价为94490457.56元。
三、2016年12月1日，浙江城建公司与监理单位签署《工程结算审核单》确认审定造价105507380.77元。该工程于2014年10月28日竣工验收，截止2017年1月23日，西宁城辉公司共向浙江城建公司付款82892600元。
四、青海保信工程造价司法鉴定所出具青保工所[2018]工鉴字2号司法鉴定意见书，鉴定意见为：2013年7月1日后完成的工程量，调整的人工费造价为：4380114.84元。
裁判要点
本案的争议焦点是人工费应否调整，最高法院在本院认为部分的裁判要点如下：
关于浙江城建公司主张调整人工费造价应否支持的问题。《建设工程施工合同》通用条款第16条约定，“本合同为固定价合同”，同时第16.1条约定，“除专用合同条款另有约定外，因物价波动引起的价格调整按照本款约定处理”，第16.1.2条约定，“施工期内，因人工、材料、设备和机械台班价格波动影响合同价格时，人工、机械使用费按照国家或省、自治区、直辖市建设行政管理部门、行业建设管理部门或其授权的工程造价管理机构发布的人工成本信息、机械台班单价或机械使用费系数进行调整；需要进行价格调整的材料，其单价和采购数应由监理人复核，监理人确认需调整的材料单价及数量，作为调整工程合同价格差额的依据”。上述约定表明，《建设工程施工合同》虽然为固定价合同，但施工期内人工价格波动影响合同价格时，人工费可以进行调整。青建工（2013）第417号《青海省住房和城乡建设厅关于调整青海建设工程预算的定额人工费单价的通知》决定对该省预算定额人工费单价进行调整，人工费单价较之前上涨17.67元，可见人工费的价格波动影响合同价格。《中华人民共和国合同法》第六十二条规定，“当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：……（二）价款或者报酬不明确的，按照订立合同时履行地的市场价格履行；依法应当执行政府定价或者政府指导价的，按照规定履行……”。浙江城建公司主张调整人工费造价4380114.84元应当计入工程价款，具有事实与法律依据，本院予以支持。西宁城辉公司以双方签订的是固定价合同、人工费调整不属于国家政策调整为由主张调整的人工费造价不应当计入工程价款，与事实不符，本院不予采纳。
实务经验总结
固定总价合同与固定综合单价合同虽然均包括“固定”，但固定的对象不同。总价合同是指在合同约定的风险范围内对“总价”（工程量与综合单价）的固定，固定综合单价合同是指在合同约定在风险范围内对“单价”的固定。人工费作为建设工程基本生产要素之一，其价格波动影响综合单价的高低变化，最终影响工程造价，通常约定按照政策性调价文件进行调整。本案中，双方当事人签定的合同属于固定综合单价合同，且合同约定综合单价风险范围外人工费按照行政主管部门的发布的信息价进行调整。因此，在造价鉴定时应按照政策性调价文件对人工费进行调整，发包人以双方签订的合同是固定价合同为由抗辩人工费不能调整的主张显然不能成立。
02、裁判规则二
合同约定风险范围包括政策性调整，则政策变化引起人工费价格波动的风险应由承包人承担，不能对其进行调整。
案件来源
汉中乐安居房地产开发有限责任公司与汉中市龙江建筑有限责任公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书【（2015）陕民一终字第00277号】
案情简介
一、2012年4月16日，乐安居公司与建华公司签订建设工程造价咨询合同约定：服务类别为造价咨询、施工期跟踪审计（既最终工程竣工结算）；业务收费包括基本费和成果费，基本费依据工程量清单为基数，包括设计变更、现场签证和索赔费用最终结算造价（送审价）的1.5‰计取，成果费按核减额的4%计取。
二、2013年10月23日，乐安居公司、龙江公司双方就工程竣工决算问题签订补充协议，约定由乐安居公司委托有资质的工程咨询单位对竣工结算事项进行审核，送审的决算书与审核误差小于5%（含5%），审核费和审计成果费由甲方承担，误差大于5%，费用由乙方承担。
三、龙江公司制作经监理单位批准的施工组织设计，2011年8月30基础完工。
四、按照施工日志及气象资料统计，2011年6月至2014年1月中雨以上天气为83天，其中降雨超过24小时累计46天，2011年6月11日至9月25日，中雨以上天气累计24天。
五、2011年11月28日，陕西省住房和城乡建设厅陕建发（2011）277号《关于调整房屋建筑和市政基础设施工程工程量清单计价综合人工单价的通知》，建筑工程由原42元／工日调整为55元／工日。同时规定：合同约定执行国家调价政策的，2011年12月1日以后完成的工作量，执行调整后的标准，合同未约定的，是否调整及调整幅度由双方商定。
裁判要点
本案的争议焦点是合同约定人工费不予调整，可否依据政策性文件进行调整，二审陕西高院在本院认为部分的裁判要点如下：
就上诉人龙江公司上诉称应增加人工费调整2690644.66元的问题。首先，合同协议书第五条2载明，合同价款采用综合单价，详见承包人的报价书，所有计价因素由承包人参照市场价格自主计入报价中，并考虑到施工期间可能发生的影响工程造价所有因素的市场价格变化及政府政策调整风险因素；其次，根据合同通用条款规定可知，固定综合单价合同是双方在专用条款内约定综合单价包含的风险范围，在约定的风险范围内综合单价不再调整，风险范围以外的综合单价调整方法应当在专用条款内约定的确定合同价款的方式；第三，根据合同专用条款六的约定可知，合同价款采用固定综合单价合同方式确定，双方商定仅钢材、水泥、木材三项价格风险共同承担。根据双方以上合同约定，本案综合单价调整的风险范围为钢材、水泥、木材三项，上诉人所称的人工费调差并不在双方约定的风险范围内，故原审判决对龙江公司主张的人工费调整不予支持，并无不当。
实务经验总结
虽然《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第3.4.2条规定：“由于下列因素出现，影响合同价款调整的，应由发包人承担：1.国家法律、法规、规章和政策发生变化”但上述规定仅是行业规范，政府、行业主管部门发布的人工费调整的规定属于指导性文件，倡导、鼓励发承包双方参照执行，不具有强制效力，不能突破当事人之间的约定。若合同约定人工费不受国家政策变化的影响，不予调整。此时，人工费价格波动的风险将由承包人承担，即便施工过程中出台相应的政策性调价文件，引起人工费价格的上涨，也不能以此作为调整人工费的依据。
03、裁判规则三
合同约定人工费不予调整，但工期出现延期且非承包人原因所致，延期内的人工费可以依据当时的政策性文件进行调整。
案件来源
李天明、湖南新华晒北滩水电开发有限公司（原祁阳县阳光水电开发有限公司）建设工程施工合同纠纷再审民事裁定书【（2018）最高法民再145号】
裁判要点
本案的争议焦点是工期延期内的人工费应否调整，在审最高法院在本院认为部分的裁判要点如下：
涉案工程实际工期远超约定工期，不调整合同价格不符合实际情况。一方面，施工合同关于合同有效期内不调整合同价格的约定有其适用的前提条件。施工合同专用合同条款第37条规定：“本合同工程在合同有效期，所有因人工、材料和设备等价格波动影响合同价格时，均不调整合同价格。”从以上约定可知，涉案工程费用不因价格波动而调整是以工程工期较短为基础的。本案合同约定工期为570天，但自2005年5月18日施工开始至2009年7月15日竣工，实际施工长达四年多时间，比约定的工期延长了近两倍，合同关于不调整价格的约定已失去了其适用的前提。另一方面，涉案工程施工期间，湖南省水利厅发布的相关文件针对物价上涨导致的水利工程建设人工、材料、设备等价格调整提出了意见。在涉案工程按期完工且鉴定质量为合格的情况下，施工过程中因物价上涨导致的人工、材料价格上涨，依据上述文件规定，应调整合同价格。
笔者代理的案件
西安仲裁委员会（2021）西仲裁字第***号裁决书：“仲裁庭意见，本庭查明，招标文件载明了开工日期为2017年3月1日，但实际2018年4月1日方才开工。虽然合同约定以实际开工日期为准，但是对一个约定工期仅30天的工程，实际开工时间延误一年多，首先，开工时间申请人不能控制。其次，申请人的报价是依据招标时签约前的情况确定，在此期间恰逢建筑市场人工费上涨，我们认为该风险已经超出了承包人预估的风险范围，且申请人对逾期开工无过错，本庭对逾期开工人工差价予以认可支持。
本案系笔者代理承包人的一起建设工程价款纠纷案件，承包人向发包人主张支付工期延误期间人工费上涨的费用（政策指导价与合同清单价之间的差额），发包人一方抗辩称施工合同约定人工费不予调整，故承包人主张依据政策性文件对人工费进行调整没有合同依据。仲裁庭经审理后采信了我方意见，认定施工合同中的约定仅适用于合同正常履行期间人工费的调整，在工期存在延误且非承包人原因导致的情况下，人工费价格波动的风险已超出承包人的预测范围，对于工期延期承包人并无过错。此时，若人工费价格波动的风险仍由承包人承担与将与民法的公平原则相悖，承包人主张发包人赔偿指导价与合同清单价之间的差额理由成立，应予支持。