伴随着《广告法》《电子商务法》《反不正当竞争法》等法律相继修订，以及互联网广告在广告形式、经营模式、投放方式、参与互联网广告的主体等方面不断发展变化，2023年3月24日，国家市场监督管理总局发布了《互联网广告管理办法》（国家市场监督管理总局令第72号，简称“《办法》”）。早在2021年11月26日，国家市场监督管理总局曾发布公告就《互联网广告管理办法（公开征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）公开征求意见。
“征求意见稿”发布后时隔一年多，《办法》终于正式亮相，本文通过比较《互联网广告管理办法》、“征求意见稿”和《暂行办法》的条款发展变化，梳理国家市场监督管理总局对互联网广告的监管动向变化，并基于此为相关公司提供合规建议。
《办法》修改重点：
“互联网广告”相关概念的修改
禁止发布互联网广告内容的重新梳理
“广告”标记的强化要求
“弹窗广告”的规则细化
“欺骗诱导用户点击”的规则细化
互联网广告各主体合规义务的重新梳理
用户权益保护要求的增加
跳链广告的要求
直播带货的广告合规要求
行政处罚的管辖权
*合规义务清单会在本文的（下）中发布
一、“互联网广告”相关概念的修改
与“上位法”的概念统一
| 互联网广告管理办法 | 征求意见稿 | 互联网广告管理暂行办法 |
第一条为了规范互联网广告活动，保护消费者的合法权益，促进互联网广告业健康发展，维护公平竞争的市场经济秩序，根据《中华人民共和国广告法》（以下简称广告法）《中华人民共和国电子商务法》（以下简称电子商务法）等法律、行政法规，制定本办法。 | 第一条为规范互联网广告活动，保护消费者的合法权益，促进互联网广告业健康发展，维护公平竞争的市场经济秩序，根据《中华人民共和国广告法》（以下简称广告法）《中华人民共和国电子商务法》（以下简称电子商务法）等法律、行政法规，制定本办法。 | 第一条为了规范互联网广告活动，保护消费者的合法权益，促进互联网广告业的健康发展，维护公平竞争的市场经济秩序，根据《中华人民共和国广告法》（以下简称广告法）等法律、行政法规，制定本办法。 |
* 红字部分为涉及修改处
《暂行办法》在2016年出台后，伴随着市场的不断变化，《广告法》进行了两次修改（2019年与2012年），《电子商务法》也正式出台，同时《反不正当竞争法》也进行了两次修改（2017年与2019年）。互联网广告合规、监管的“上位法”发生了重大变化，因此本次《办法》的出台，首先是明确了互联网广告合规、监管的“上位法”。
虽然在条文中，仅体现了《广告法》和《电子商务法》，但《办法》的答记者问[1]中，市场监管总局广告监管司明确说明，《反不正当竞争法》同样需要在广告活动中被遵守。
而《办法》更是引入了《电子商务法》中“平台经营者”的概念，以及“平台经营者”的合规义务，在与上位法中的概念相统一的基础上，将《暂行办法》中的“广告需求方平台”“媒介方平台”“广告信息交换平台”删除，都作为“平台经营者”进行规定。
“互联网广告”定义与上位法的统一
互联网广告管理办法 | 征求意见稿 | 互联网广告管理暂行办法 |
| 第二条 在中华人民共和国境内，利用网站、网页、互联网应用程序等互联网媒介，以文字、图片、音频、视频或者其他形式，直接或者间接地推销商品或者服务的商业广告 活动 ，适用广告法和本办法的规定。法律、行政法规、部门规章、强制性国家标准以及国家其他有关规定要求应当展示、标示、告知的信息，依照其规定。 | 第二条 在中华人民共和国境内，利用网站、网页、互联网应用程序等互联网媒介，以文字、图片、音频、视频或者其他形式，直接或者间接地推销商品或者服务的商业广告 活动 ，适用广告法和本办法的规定。在商业性展示中，依照法律、行政法规、规章以及国家有关规定，应当向消费者提供的商品或服务的名称、规格、型号、等级、价格、使用方法、制作方法、注意事项等信息，依照其规定。 | 第二条 利用互联网从事广告活动，适用广告法和本办法的规定。第三条 本办法所称互联网广告，是指通过网站、网页、互联网应用程序等互联网媒介，以文字、图片、音频、视频或者其他形式,直接或者间接地推销商品或者服务的商业广告。前款所称互联网广告包括：（一）推销商品或者服务的含有链接的文字、图片或者视频等形式的广告；（二）推销商品或者服务的电子邮件广告；（三）推销商品或者服务的付费搜索广告；（四）推销商品或者服务的商业性展示中的广告，法律、法规和规章规定经营者应当向消费者提供的信息的展示依照其规定；（五）其他通过互联网媒介推销商品或者服务的商业广告。 |
《办法》针对“互联网广告”的定义，改变了《暂行办法》中的“定义+举例+兜底”的定义方式，而与《广告法》相统一，仅保留了“定义”的部分。这除了与上位法的概念统一外，也是由于《暂行办法》出台后，互联网广告发展迅速，已经大范围超出了《暂行办法》中所举的例子，因此不能再囿于举例，而可以仅通过定义去判断“互联网广告”行为。当然实践中“互联网广告”与“互联网信息”的划分一直都是难题，《暂行办法》中举例看似非常详细，但其实由于“互联网广告”的多样性、多变性，并无法真正解决，反而增加了判断难度，因而《办法》化繁为简，仅保留与《广告法》相一致的“定义”条款，以及适用法律法规的排他性规定，其他还是留到具体执法、司法中解决。
二、禁止发布互联网广告内容的重新梳理
为了保证与《广告法》的一致性，以及梳理目前已有的相关法律法规，《办法》针对不得发布互联网广告的产品或服务重新进行了规定。同时需要强调的是《广告法》中已经存在广告中的禁止性内容，而在《办法》中强调的是不得发布互联网广告的内容。
互联网广告管理办法 | 征求意见稿 | 互联网广告管理暂行办法 |
| 第六条 法律、行政法规规定禁止生产、销售的产品或者提供的服务，以及禁止发布广告的商品或者服务，任何单位或者个人不得利用互联网设计、制作、代理、发布广告。禁止利用互联网发布烟草 （含电子烟）广告 。禁止利用互联网发布处方药广告， 法律、行政法规另有规定的，依照其规定。 | 第六条 法律、行政法规规定禁止生产、销售的产品或者提供的服务，以及禁止发布广告的商品或者服务，任何单位或者个人不得利用互联网设计、制作、代理、发布广告。不得 利用互联网发布处方药和烟草广告。 | 第五条 法律、行政法规规定禁止生产、销售的商品或者提供的服务，以及禁止发布广告的商品或者服务，任何单位或者个人不得在互联网上设计、制作、代理、发布广告。禁止利用互联网发布处方药和烟草的广告。 |
| 第八条禁止以介绍健康、养生知识等形式，变相发布医疗、药品、医疗器械、保健食品、特殊医学用途配方食品广告。 介绍健康、养生知识的，不得在同一页面或者同时出现相关医疗、药品、医疗器械、保健食品、特殊医学用途配方食品的商品经营者或者服务提供者地址、联系方式、购物链接等内容。 | 无 | 无 |
| 第十二条在针对未成年人的网站、网页、互联网应用程序、公众号等互联网媒介上不得发布医疗、药品、保健食品、特殊医学用途配方食品、医疗器械、化妆品、酒类、美容广告，以及不利于未成年人身心健康的网络游戏广告。 | 第十条不得利用互联网发布面向中小学、幼儿园的校外培训广告。不得利用针对未成年人的网站、网页、互联网应用程序等互联网媒介发布医疗、药品、保健食品、医疗器械、化妆品、酒类、美容广告以及不利于未成年人身心健康的网络游戏广告。 | 无 |
禁止利用互联网发布法律行政法规禁止生产、销售的产品或服务
禁止利用互联网发布烟草广告
《办法》增加了“电子烟”的规定，基于2021年的《烟草专卖法实施条例》第65条，电子烟参照卷烟进行管理。
同时，虽然不得在互联网上发布烟草广告，但依据《广告法》，国务院卫生行政部门和国务院药品监督管理部门共同指定的医学、药学专业刊物可以刊载烟草广告，而其网络版上刊载的广告同样属于互联网广告，但也可以刊载，因此《办法》增加了“法律、行政法规另有规定的，依照其规定”。
健康养生科普知识与“三品一械”等商品广告不得同页面或同时出现
介绍健康、养生知识等形式的网络内容，不得变相发布“三品一械”等商品广告，具体包括不得在同一页面或者同时出现相关“三品一械”等的商品经营者或者服务提供者地址等内容的情形。由于目前实践中存在大量以“健康养生科普知识”为名发布“三品一械”的情形，根据《办法》要求将“健康养生科普知识”与广告内容进行分离。
不得发布不利于未成年人身心健康的广告
《办法》第12条新增规定，在针对未成年人的网站、网页、互联网应用程序、公众号等互联网媒介上不得发布“三品一械”、酒类、美容等类型的广告，以及不利于未成年人身心健康的网络游戏广告。本条的增加也进一步明确了《广告法》第40条中规定的“大众传播媒介”包括互联网。
三、“广告”标记的强化要求
伴随着短视频、图文社区平台快速发展，网络达人/自媒体通过各种方式与广告主合作发布内容，宣传推广广告主的商品/服务，这一类内容一直游走在《广告法》的监管灰色地带中，从“暂行办法”开始，监管机构就已经开始寻求这一类内容的广告合规解决方案，并且最终确定在《办法》中。
而“竞价排名“的“广告”标记在《暂行办法》中是以“付费搜索”作为规定的，“征求意见稿”中也并未进行规定，而在《办法》中得到强调。
| 互联网广告管理办法 | 征求意见稿 | 互联网广告管理暂行办法 |
第九条互联网广告应当具有可识别性，能够使消费者辨明其为广告。 对于竞价排名的商品或者服务，广告发布者应当显著标明“广告”，与自然搜索结果明显区分。 除法律、行政法规禁止发布或者变相发布广告的情形外，通过知识介绍、体验分享、消费测评等形式推销商品或者服务，并附加购物链接等购买方式的，广告发布者应当显著标明“广告”。 | 第八条互联网广告应当具有可识别性，能够使消费者辨明其为广告。 通过互联网媒介，以竞价排名、新闻报道、经验分享、消费测评等形式，或者附加购物链接的其他形式推销商品、服务的，应当显著标明“广告”。 | 第七条互联网广告应当具有可识别性，显著标明“广告”，使消费者能够辨明其为广告。 付费搜索广告应当与自然搜索结果明显区分。 |
恰饭视频/图文内容的“广告标记”
目前实践中“恰饭”视频/图文内容，或者自媒体软文等已经成为网络达人最常见的变现手段，其中存在大量“通过知识窗介绍、体验分享、消费测评”等形式推销商品或者服务的内容，根据《办法》规定，只要附加购物链接（包括平台内购物链接或者第三方平台连接），就应当标记“广告”，按照互联网广告进行监管。
本条针对目前实践中大量存在的恰饭视频/图文内容的广告合规提供了解决方案，但根据本所的实务经验，由于其义务主体是“广告发布者”，因此仍存在作为网络平台经营者用户的网络达人/自媒体账号的广告发布者以何种形式标记“广告”的问题，如果没有平台的统一管理，大量作为自然人的网络达人/自媒体账号可能无力判断如何才是正确的“广告”标识，因此仍需要平台经营者提供解决方案。
竞价排名的商品或者服务的“广告标记”
《暂行办法》中仅规定了“付费搜索广告与自然搜索结果区分”，但伴随搜索引擎服务的多样性、多变性，为了明确搜索引擎服务提供者所提供的、可能与自然搜索结果相混淆的搜索结果，仅针对“付费搜索”中的进行排名的“竞价排名”部分进行规定，要求其与自然搜索结果相区分，标记“广告”标识。同时“竞价排名”的规定，也同样与《电子商务法》保持一致，并且将该合规义务扩大到所有的互联网广告，而不仅仅是电子商务平台中的广告。
四、“弹窗广告”的规则细化
实践中的“弹窗广告”一直存在过多过滥的问题，但《暂行办法》，甚至最新的《广告法》中均未能解决这一现实问题，这一广告合规的重大难点监管部门在“征求意见稿”中就开始寻求解决方案，甚至“征求意见稿”中还规定了“启动播放、视频插播、弹出等形式发布的互联网广告”的具体形式，但最终在《办法》中都统一汇总到“以弹出等形式”发布的广告，但针对“以弹出形式”发布的广告的关闭标识进行了明确的要求。
互联网广告管理办法 | 征求意见稿 | 互联网广告管理暂行办法 |
第十条以弹出等形式发布互联网广告，广告主、广告发布者应当显著标明关闭标志，确保一键关闭，不得有下列情形： （一）没有关闭标志或者计时结束才能关闭广告； （二）关闭标志虚假、不可清晰辨识或者难以定位等，为关闭广告设置障碍； （三）关闭广告须经两次以上点击； （四）在浏览同一页面、同一文档过程中，关闭后继续弹出广告，影响用户正常使用网络； （五）其他影响一键关闭的行为。 启动互联网应用程序时展示、发布的开屏广告适用前款规定。 | 第九条以启动播放、视频插播、弹出等形式发布的互联网广告，应当显著标明关闭标志，确保一键关闭，不得有下列情形： （一）没有关闭标志或者需要倒计时结束才能关闭； （二）关闭标志虚假、不可清晰辨识或定位； （三）实现单个广告的关闭，须经两次以上点击； （四）在浏览同一页面过程中，关闭后继续弹出广告； （五）其他影响一键关闭的行为。 不得以欺骗、误导方式诱使用户点击广告。 | 第八条利用互联网发布、发送广告，不得影响用户正常使用网络。在互联网页面以弹出等形式发布的广告，应当显著标明关闭标志，确保一键关闭。 不得以欺骗方式诱使用户点击广告内容。 未经允许，不得在用户发送的电子邮件中附加广告或者广告链接。 |
第二十六条违反本办法第十条规定，以弹出等形式发布互联网广告，未显著标明关闭标志，确保一键关闭的，依照广告法第六十二条第二款规定予以处罚。 广告发布者实施前款规定行为的，由县级以上市场监督管理部门责令改正，拒不改正的，处五千元以上三万元以下的罚款。 | 第二十四条违反本办法第九条第一款规定，利用互联网发布广告，未显著标明关闭标志，确保一键关闭的，依照广告法第六十二条第二款的规定予以处罚。 违反本办法第九条第二款规定，以欺骗、误导方式诱使用户点击广告的，由县级以上市场监督管理部门责令改正，对负有责任的广告主、广告经营者、广告发布者处以违法所得三倍以下罚款，但最高不超过三万元；没有违法所得的，处一万元以下罚款。 | 第二十四条违反本办法第八条第一款规定，利用互联网发布广告，未显著标明关闭标志并确保一键关闭的，依照广告法第六十三条第二款的规定进行处罚；违反第二款、第三款规定，以欺骗方式诱使用户点击广告内容的，或者未经允许，在用户发送的电子邮件中附加广告或者广告链接的，责令改正，处一万元以上三万元以下的罚款。 |
第二十七条违反本办法第十一条规定，欺骗、误导用户点击、浏览广告的，法律、行政法规有规定的，依照其规定；法律、行政法规没有规定的，由县级以上市场监督管理部门责令改正，对广告主、广告经营者、广告发布者处五千元以上三万元以下的罚款。 |
弹窗广告是什么？
根据《办法》规定，“以弹出等形式”发布互联网广告，广告主、广告发布者应当显著标明关闭标志，确保一键关闭。在实践中纷繁复杂的“弹出广告”中，如何理解“弹出“是一个需要解决的问题。由于《办法》中本条的规定来自于《广告法》第44条第2款，利用互联网发布、发送广告，不得影响用户正常使用网络。因此弹出的形式是以影响用户正常使用网络为目的进行规定的，进而主要指会遮挡、妨碍网页显示内容，影响正常浏览的情况。那么视频网站的前贴片、暂停时的广告等由于并不会遮挡网页内容，因而无需适用本条。
同时根据《办法》，开屏广告同样适用本条规定，扩充了关闭标识的适用范围。
“一键关闭”如何理解？
根据《办法》第10条，“一键关闭”指的是需要确保有关闭标志、不得倒计时关闭、关闭标志应当清晰、不得两次以上才能关闭、不得多次弹出广告。目前的禁止场景的规定，解决了目前实践中已经明确的“一键关闭”的禁止性规定，这也是之前《暂行办法》中没有解决的问题。同时，由于实践中可能还会出现新的绕过“一键关闭”的情形，因此《办法》中保留了相应的兜底条款，“其他影响一键关闭的行为”，可以通过结果对行为进行判断，只要影响一键关闭就可以被认定为违反本条规定。
但有一个值得思考的问题，就是除了“关闭标识”以外，弹窗广告的“出其不意”也可能导致用户误点击广告，从《办法》中的规定来看，无法适用本条，这一类弹窗广告是否就是被允许的。
“一键关闭”的责任主体是谁？
《办法》规定，广告主、广告发布者对“一键关闭”承担法律责任，根据《办法》第26条，广告主违反本条，秉持广告主是广告的最终责任人的原则，可以责令整改，并且可以对广告主处5000元以上3万元以下的罚款。虽然实践中存在处罚过少的问题，但由于本条是基于《广告法》的规定进行的处罚，作为部门规章的《办法》无法超越《广告法》增加处罚金额。为了进一步解决该问题，只能等待下次《广告法》修改。
同时对广告发布者可以责令整改，拒不改正的，处5000元以上3万元以下的罚款。针对广告发布者的处罚同样是《办法》中新增的规定。《暂行办法》中并未规定可以对广告发布者进行处罚，但实践中是以弹窗广告设置虚假的关闭标识的依据，对欺骗用户的行为对广告发布者进行处罚的，但由于实践中还是存在并非诱骗而违背“一键关闭”的情形无法处罚，例如以未设置关闭、以多次弹出等方式设置“弹窗广告”的，因此《办法》本次新增的“一键关闭”的禁止情形，明确了可以对广告发布者违反“弹窗广告”的禁止性规定的处罚。
同时说明的是《暂行办法》中对大量违法行为并未明确处罚对象，而是以行为进行判断，例如第24条针对欺骗诱导广告的处罚，“以欺骗方式诱使用户点击广告内容的，或者未经允许，在用户发送的电子邮件中附加广告或者广告链接的，责令改正，处一万元以上三万元以下的罚款。”。而在《办法》中将处罚对象进行了明确，增加了互联网广告合规的可操作性。
五、“欺骗误导用户点击”的规则细化
《办法》第11条专门以“列举加兜底”的方式，细化了关于欺骗、误导用户点击、浏览广告行为的认定标准。
| 互联网广告管理办法 | 征求意见稿 | 互联网广告管理暂行办法 |
第十一条不得以下列方式欺骗、误导用户点击、浏览广告：（一）虚假的系统或者软件更新、报错、清理、通知等提示；（二）虚假的播放、开始、暂停、停止、返回等标志；（三）虚假的奖励承诺；（四）其他欺骗、误导用户点击、浏览广告的方式。 | 第九条…… 不得以欺骗、误导方式诱使用户点击广告。 | 第八条…… 不得以欺骗方式诱使用户点击广告内容。…… |
从该条列举的场景来看，都是用户日常上网特别是使用手机App时较为常见的，例如以“领取现金”“解锁道具”诱导用户点击广告，但点击后无法实际获得该等奖励的情形。当前这些行为被处罚的实例较少。虽然《暂行办法》中规定了“不得以欺骗方式诱使用户点击广告内容”，但由于并未针对实际情形进行具体规定，导致实践中适用发生困难。
同时，《暂行办法》对欺骗诱导用户点击的行为的行政处罚为1万元以上3万元以下的罚款，为明确处罚对象，《办法》调整为5000至3万元的罚款，并明确了行政处罚对象为广告主、广告经营者、广告发布者将。相信《办法》生效后，这些情形也将成为互联网广告活动相关主体优化整改、处罚的重点。
[1] 市场监管总局广告监管司负责同志就《互联网广告管理办法》答记者问，http://www.gov.cn/zhengce/2023-03/24/content _5748236.htm,