小区道路谁做主

国务院于2016年2月6日印发了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《意见》），勾画了“十三五”期间乃至更长时间内中国城市发展的“路线图”。这份全文8000多字的《意见》，却仅仅因为第6段第16项对于优化街区路网结构的一小段陈述——“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。“——而在全国引起了广泛的讨论。那么这样的一份《意见》究竟会对我们普通民众产生什么样的影响呢？
首先我们需要明确的是，这个《意见》到底是什么性质的文件。根据我国《立法法》的规定，国务院作为立法主体有权力依据宪法和法律制定相应的行政法规，而行政法规属于“法”的范畴。依据《行政法规制定程序条例》的规定，行政法规的名称一般为“条例”，也可以称“规定”、“办法”等。所以，我们可以明显地看到此次国务院印发的“意见”并不属于行政法规的范畴，也就是说“意见”从立法角度上来讲并不是法律，而只是国务院对其相应职能部门工作的一个指导性文件，对外却并不具有强制力。但这份《意见》在现行法律框架内，依然会给我们的生活带来巨大的影响。
（1）新建封闭式小区不再出现
我国物权法第73条规定，“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。”在《意见》出台之前，房地产开发商在拿到土地使用权的时候，大多是一整块地一并获得土地使用权，故而在建成之后小区内的道路和绿化都是属于业主共有的，在土地红线之内是不存在公共道路的。而《意见》写到“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区”，所以也许在不久的将来，政府在土地使用权出让的时候，会将原来的大地块分割成若干个小地块出让，留出公共道路的空间，从而使得新建小区的内部道路和绿化不再是业主共有，而成为城镇公共道路。一旦成为公共道路，自然需要向公众开放，而无法将小区封闭起来了。
（2）已建成的部分老小区会不再封闭式管理。
上文已经提到，建筑区划内的道路分为业主共有和城镇公共道路。而在上世纪八、九十年代所建造的老住宅小区的道路大多是属于城镇公共道路的。起初这些住宅小区的道路并不是封闭的，小区也不存在相应的物业管理。近些年，基于小区安全及管理便利的考量，大多数老小区渐渐开始引入物业公司对小区进行管理，物业公司出于管理便利的考虑对小区道路设立门禁系统，只对小区业主开放。但事实上这种做法其实是将原来的城镇公共道路封闭起来了，因此像这类老小区今后就存在着不能再进行封闭管理的可能。
（3）业主共有道路目前只能通过协商的方式来开放。
对于小区道路属于业主共有的小区，如果政府在今后的城市规划中认为存在需要将封闭的小区道路开放的情况，那么政府就需要和全体业主进行协商了。一般情况下，政府将会和业主代表——业主委员会进行沟通，而业主委员会将相应方案提交业主大会，由全体业主进行表决。一旦相关决议得到业主大会的通过，那么政府就需要支付相应的对价来取得原本属于业主的土地使用权，从而使得小区道路重新变成城镇公共道路。而一旦协商不成功，依据现有的法律，政府却很难强制将业主共有道路变成城镇公共道路。因为我国现行的《物权法》恰恰对国有土地使用权的征收并没有明确的规定，物权法第42条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”非法律专业人士也许很难准确的理解这个条文。简单的说，就是政府可以征收集体土地以及有房屋的国有土地使用权，但对于没有房屋的国有土地使用权《物权法》却没有条文规定能不能征收及如何征收。而如果需要将封闭小区变成开放小区的话，政府恰恰需要的是要取得没有房产的那部分土地使用权了。