美国制裁或在缅甸开辟“新战场”，中企应保持关注(上)

缅甸
中企与东盟各国间的投资及贸易日益频繁，并在可预见的将来将有增无减。中企即便避开欧美转战东南亚，国际制裁风险仍需保持关注。尤其是，被美国死死盯住的缅甸，或将成为中美贸易战的“新战场”。
中企在缅投资容易对美国制裁产生一个重大误解：
「涉及交易的中缅各方主体均不是被美制裁主体，不可能有制裁风险。」
实际并非如此，例如：
杭州哲晟科技有限公司与杭州维量科技有限公司加工合同纠纷案中（(2020) 浙01民终5246号），美国对伊朗实施制裁导致被告无法向伊朗出口，原告主张被告未达到合同约定的采购量构成违约；
在烟台市工业炉厂与中国重型机械有限公司买卖合同纠纷案中（(2019) 京0108民初49557号），由于美国、欧盟等对伊朗实施制裁，伊朗银行无法进行国际结算，被告无法将货物运送至伊朗港口，也无法向伊朗客户提供安装调试等服务，原告要求被告承担赔偿责任，并承担逾期付款利息损失。
上述案件中原告和被告都不属于被制裁主体，制裁措施并没有直接施加于涉伊朗交易的中企，而是通过中企（作为上游供应商）与被制裁对象（作为下游客户）在供应链中的上下游关系，将美国对伊朗制裁措施的影响传导至案涉合同的当事方，影响案涉合同的履行，进而引发合同纠纷。
美国律政“精英们”设计好的“精密”制裁法案，早已挖出一个个“大坑”，等你来跳，要知道美国的经济制裁和出口管制执法，是妥妥的创收“生产力”，发现一个，紧抓一个。在中美贸易额大幅减少、中国东盟贸易额顺势上涨的今天，通过对东盟各国的制裁，间接搜刮中企，或将成为美国执法部门未来创收的“新蓝海”。
研究和防范美国涉缅制裁风险，成为在缅投资、经营或与缅贸易中企的重要课题。因各种历史因素，美国对缅制裁一直是美议会及政界的热门话题，也因缅甸政局多次变动，美国对缅政策也发生前后转折变化，直接导致对缅制裁方式松松紧紧。但随着2021年缅甸军方推翻缅甸政府以及在南线遏制中国快速发展的必要，在可预见的将来，美国对缅制裁只会不断趋紧、趋严。
美国针对缅甸的制裁始于1988年缅甸军队，镇压民众抗议活动之后，持续了几个时期。
可做如下简要梳理：
1、1988年至2010年：不断强化对缅制裁阶段
1988年缅甸民主运动后，军政府重新控制了缅甸局势，美国自此以民主和人权为由对缅甸实施制裁二十余年。在此期间，美国经常变化对缅甸的制裁政策,既有较为宽松和零散的制裁阶段,也有经过强化的制裁收紧阶段。美国对缅制裁政策呈现阶段性特征，1988至1997年间,美国对缅甸的制裁较为松散;1997至2008年间,美国对缅甸制裁处于不断强化阶段。
1990年《关税和贸易法》第138条：要求总统“对缅甸实施总统认为适当的经济制裁”，除非总统证实某些有关人权和反毒品的条件已经被满足；经1994财年《外交关系授权法》修订的1961年《对外援助法》第307条：扣留对在缅甸开展项目的选定国际组织的美国捐款。
1997年《外国经营、出口融资和相关项目拨款法》第570条，对缅甸实施各种具体制裁，除非总统证实某些人权和民主标准已被满足。
2003年《缅甸自由与民主法案》：要求总统禁止进口缅甸产品；冻结某些缅甸官员的资产；限制美国向国际金融组织贷款的支持；禁止对某些缅甸官员签证。
2008年《汤姆兰托斯禁止缅甸玉石法案（制止缅甸军人集团反民主行径法案）》：禁止直接和间接进口含有缅甸翡翠和红宝石的产品；扩大受签证禁令和经济制裁的缅甸官员名单；并允许对缅甸官员提供服务的代理账户的使用进行限制，以及第112-192条：在一定条件下，授权总统放弃美国反对国际金融机构援助缅甸。
第13047号行政令—由克林顿总统于1997年5月20日颁布，禁止在缅甸进行一切新的投资。
第13310号行政令—由布什总统于2003年7月28日颁布，该命令使制裁机制符合《缅甸自由与民主法案》的某些规定，包括冻结某些缅甸官员的资产和禁止向缅甸提供金融服务等。
第13448号行政令—由布什总统于2007年10月18日颁布，该命令增加了缅甸政府官员和实体冻结名单。
第13464号行政令—由布什总统于2008年4月30日颁布，该命令增加了缅甸政府官员和实体冻结名单。
2、2011年至2016年：逐步放松对缅制裁阶段
随着2010年缅甸举行多党制大选,缅甸民主化进程取得重要进展, 美国开始放松制裁，直至2016年取消了绝大部分制裁。
2012年7月11日，作为缅甸推进民主改革的回应，美国政府（OFAC、国务院等）通过发布一般许可和废止禁令的方式，允许对缅甸进行新的投资以及提供金融服务。但同日奥巴马总统发布了第13619号行政令，对美国认为威胁缅甸和平稳定，阻碍政治改革和少数民族和平进程的主体，冻结其财产并禁止交易。
2012年11月16日，OFAC发布一般许可，在遵循一些限制条件的情况下，允许美国进口缅甸的所有产品。但翡翠和红宝石的进口仍被禁止。
2013年2月22日，OFAC发布一般许可，允许美国主体与当时在SDN名单中的4家缅甸主要金融机构开展大多数交易，包括开立和持有银行账户、从事其它金融服务等。这4家缅甸金融机构是：
Asia Green Development Bank
Ayeyarwady Bank
Myanma Economic Bank
Myanma Investment and Commercial Bank
2013年8月6日，奥巴马总统发布第13651号行政令，废除了第13310号行政令对进口缅甸产品的广泛禁令。但出于对劳工和人权方面的考虑，第13651号行政令仍禁止美国进口缅甸的翡翠和红宝石。对于按13310、13448、13464、13619号行政令规定被冻结财产的制裁对象，仍禁止与之进行交易。
2016年10月7日，因宣称缅甸局势已发生深远变革，为支持缅甸政府和人民继续推进政治改革、实现经济增长繁荣的努力，奥巴马总统签署行政令，宣布终止针对缅甸实行的国家紧急状况，废除制裁缅甸的行政令及其它冻结财产和金融制裁措施。OFAC对缅甸实施的经济和金融制裁效力终止。
3、2021年以来：再次不断强化对缅制裁阶段
2021年2月，缅甸军方推翻了缅甸政府，拘留了温敏总统和国务顾问昂山素季。美国宣布缅甸发生的事件构成政变。未来缅甸政局不见改观的情况下，美国对缅制裁将持续趋紧、趋严。
2021年2月10日，拜登总统签署了第14014号行政令 “就缅甸局势冻结财产”，该行政令授权对任何被认定在缅甸经济国防部门工作的外国个人或实体实施资产冻结和旅行禁令，或对以下行为或政策负责或共谋、直接或间接从事或试图从事以下行为或政策的任何人实施资产冻结和旅行禁令：
（i）破坏民主体制；
（ii）威胁和平、安全或稳定；
（iii）反对行使言论或集会自由，或限制接触印刷、网络或广播媒体；
（iv）对任何人实施任意拘留或酷刑或在缅甸严重侵犯人权的行为。该行政令还授权指定被指定人员的家庭成员和向其提供物质援助。
2021年 2 月 18 日，BIS 发布了一份联邦公报通知，宣布在推定拒绝的情况下审查运往缅甸国防部、内政部、武装部队和安全部队的物品的许可证申请。BIS 还暂停了运往缅甸的物品的四个许可证例外情况。
2021年3月11日，联合国安理会发表声明，强烈谴责针对缅甸和平示威者的暴力行为，并对限制医务人员、公民社会、工会和记者表示“深切关注”。
根据美国政府官方日报《联邦纪事》（Federal Register），美国商务部工业与安全局已经决定对缅甸国防部和内政部实施贸易制裁，与缅甸军方有关联的两家联合大企业缅甸经济公司（MEC）和缅甸经济控股有限公司（MEHL）也在制裁对象之列。相关决定将于2021年3月8日起开始生效。这项决策的目的是限制缅甸军方和安全部队购买特定商品和服务。在该规则中，BIS将缅甸国防部（Ministry of Defense）、内政部（Ministry of Home Affairs）、缅甸经济公司（Myanmar Economic Corporation）以及缅甸经济控股有限公司（Myanmar Economic Holdings Limited）4家实体列入美国商务部“实体清单”（Entity List），限制向该4家实体出口或再出口EAR管制物项的活动。
商务部公告指出，缅甸国防部和内政部对此次缅甸政变负有责任，而前述两家公司则因其为国防部所拥有和经营并为其提供收入而被列入“实体清单”。 同时，根据美国商务部加强缅甸出口管制修订的EAR规则（the Export Administration Regulations），除了《商品管制清单》中指定项目的许可要求外，在出口、再出口或进行（境内）转移时，若“知悉”出口物项的全部或部分将用于在缅甸的“军事最终用途”或“军事最终用户”，则不得将受控物项在没有许可证的情况下出口、再出口或（境内）转移到缅甸。
2021年 3 月 8 日，BIS 根据 EAR 将缅甸移至限制性更强的国家组别（D ：1 ），并将其置于“军事最终用途”和“军事最终用户”控制之下。
2021年3月29日，美国贸易代表办公室宣布暂停根据《美国-缅甸贸易和投资框架协议》与缅甸进行的所有外交接触、会晤和合作，以回应缅甸军方的政变及其对缅甸人民的压迫。美国继续支持缅甸人民追求民主、自由、和平与发展的愿望。
在2021 年 7 月 6 日的一项规则中，BIS 将四家为军方提供支持的商业企业添加到实体清单中。
2023年10月31日，美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）发布了一项新指令（第14014 号行政命令第1号指令），禁止美国主体向缅甸石油天然气企业（Myanma Oil and Gas Enterprise，下文简称为为“MOGE”）或为其利益提供某些金融服务。此外，第14014号行政命令OFAC还将与缅甸军政权有关的三个实体和五名自然人列入SDN清单。
2024年1月31日，美国财政部宣布，对缅甸2家公司（缅甸Shwe Byain Phyu集团公司及Myanma Five StarLine缅玛五星远洋船运公司）进行制裁及4名企业家（Shwe Byain Phyu集团公司主席吴登温左、其夫人杜丁敏勒和其子女玛邓温特和郭温拜觉）进行制裁。