民办幼儿园合规趋势分析——《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》解读

2018年11月15日，《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（下称“若干意见”）正式发布，在教育界、资本界均引起滔天巨浪。
若干意见中提出，民办幼儿园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。

（美股上市的红黄蓝幼儿园近一月的股价走势）
不仅仅是红黄蓝幼儿园，不论是国内A股还是大陆之外的资本市场，只要是与学前教育相关的国内公司，股价纷纷断崖式下跌。有报道称，正是因为资本逐利带来的低质扩张，给民办幼儿园带来了虐童、性侵等种种不良现象，造成了恶劣的社会影响。而这次若干意见的出台，则是政府踩下了民办教育市场化的急刹车。
11月28日，教育部基础教育司司长吕玉刚在教育部的新闻发布会上，详细解读了若干意见的起草背景、主要内容与下一步工作考虑。本文就将结合若干意见的具体内容与吕司长的解读，聚焦民办幼儿园合规的问题。
时代的背景：学前教育受到高度重视
党的十九大报告中强调要“办好学前教育”，并把实现“幼有所育”作为“七有”重大民生问题之首，做出了重要批示要求要加强学前教育的系统谋划。本次的若干意见，也是建国以来第一次以中共中央国务院的名义专门印发关于学前教育的若干意见，可见目前国家层面对于学前教育的空前重视。
然而，正如吕司长在讲话中指出的，学前教育“入园难”的问题得到了一部分的缓解，但学前教育仍是整个教育体系的短板，发展不平衡不充分的问题十分突出，学前教育还存在着普惠性资源不足，政策保障体系不完善，教师队伍建设滞后，监管体系机制不健全，保教质量有待提高，部分民办园过度逐利等突出问题，“入园难”“入园贵”仍然是困扰老百姓的烦心事之一。
现实的困境：民办园的扩张与资本的逐利
暂且不论“红黄蓝”、“金色摇篮”等已充分资本化的民办园，笔者曾就读于上海市闻裕顺幼儿园，在准备本文时，竟发现该幼儿园目前的收费已高达每月一万两千元，惊诧不已。

（上海市黄浦区民办幼儿园收费表 来源彩虹育儿公众号）
而被誉为“A股幼儿园一哥”的威创股份（002308），2018年11月19日发布的公告，其于2015年开始涉足幼教行业，陆续收购了红缨教育、金色摇篮、可儿教育、鼎奇教育四大核心教育品牌，2018年1-9月，公司幼教业务共实现营业收入4.21亿元，占公司营业总收入51%。其中幼儿园服务性收入占比为44%，幼儿园商品销售收入占比为42%，非幼儿园相关收入占比14%，同比显著提升。
资本的涌入，一方面促进了民办幼儿园的发展，但另一方面，也通过资本特有的方式形成了发展的隐患。据媒体报道，威创股份在收购上述四家幼儿园时，每家都签有对赌协议即业绩承诺，承诺期为三年。
更不要提，为了达到资本设下的严苛的对赌协议，各大连锁幼儿园纷纷放弃了成本较高的直营模式，转而采取在短时间内即可以取得高额利润的加盟模式。而正因为快速的扩张，人员、业务的管理却无法跟上，才产生了虐童、性侵等众多违法犯罪行为。
作为终身教育起点的学前教育，若再如此“野蛮生长”，必会偏离其教育的本质，造成严重的后果。
政策的导向：鼓励发展，回归本质
纵观若干意见，从头至尾，都是对于学前教育的鼓励和支持。而到了民办园的部分，则是鼓励和监管并举。鼓励民办幼儿园，特别是民办普惠性幼儿园的发展，但要求民办幼儿园回归到教育的本质上来，遏制民办园的过度逐利行为。具体来说，我们认为对于若干意见中的内容，主要可分为以下重点：
①建立合格的财务制度，并每年向主管部门提交经审计的财务报告；
社会资本不得通过任何方式（包括“VIE”模式、协议控制模式等间接方式）控制公办幼儿园及非营利性幼儿园；
律师解读：保持公办幼儿园及非营利幼儿园的公益、普惠属性，组织社会资本动摇教育的公益属性。
②社会资本以各种形式参与民办营利性幼儿园运营的，应向教育部门备案签署的投资协议等文件，并向社会公布；
加盟、连锁经营的民办营利性幼儿园，原则上应当为省级示范园；
律师解读：禁止幼儿园的盲目、低质扩张，真正发挥示范园的引领、指导作用。
③民办幼儿园举办者、实际控制人变更应合规进行，明确责任承担者；
民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市；
律师解读：不区分营利性或非营利性民办幼儿园，而是较为罕见的使用了“一律”的字样禁止一切民办幼儿园上市，显示了监管部门阻止民办幼儿园过度逐利的决心。
④上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。
律师解读：营利性民办幼儿园的性质决定其必须自负盈亏，而教育行业又天然的要求教育机构必须具有高度的稳定性和持续性，否则将对受教育者的权益造成巨大的影响。监管机构此举，也是从审慎性的角度出发，禁止风险较大的资金盲目涌入营利性幼儿园市场，防止因资产的不稳定性导致的运营风险。
在11月28日的会议上，吕司长也再次强调，要促进学前教育回归教育本位，回归育人本位。并且，教育部门将对过度逐利行为展开专项治理，联合金融监管部门完善有关制度和措施。
发展的趋势：坚持普惠，确保安全
若干意见的出台，仅仅是个开始。《学前教育法》的立法工作已被提上人大的立法日程，相信也将在不久之后正式公布。
学前教育虽非义务教育，但仍应当坚持教育普惠、公益的本质。上海目前已形成了“1+2”文件的顶层设计，并以队伍建设为关键支撑，出台托育机构从业人员与幼儿园师资队伍建设规划；以市、区两级托幼工作联席会议制度为机制保障，建立了市、区、街镇三级联动的综合监管机制。
下一步，上海的教育部门也将在加大政府引导、助力家庭养育、增强多元参与、严格规范监管等方面进一步建立长效机制，促进民办幼儿园等学前教育机构的良性、健康发展。