新热点！公益性岗位实践中存在的疑难法律问题

前言
19世纪90年代以来，随着我国计划经济体制改革，逐步转向市场经济发展，出现了大批国有企业职工下岗失业，加上我国本就严峻的就业形势以及劳动者充分就业的需求与劳动力总量过大、素质不相适应之间的矛盾突出。公益性岗位的开发和公益性岗位用工的现象和情况则应运而生，直至今日，各地政府公益性岗位的开发目的已经涵盖至为解决就业困难高校毕业生的就业问题，是我国的一项就业援助制度。笔者通过对公益性岗位的产生、概念、发展历程、立法现状以及公益性岗位用工存在的法律风险等方面对公益性岗位相关法律问题作出浅析，供广大读者进行参考。
一、我国公益性岗位的产生及发展历程、立法现状
（一）我国公益性岗位的产生与概念
公益性岗位最早出现于中共中央、国务院2002年发布的《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发(2002)12号）中，该文件明确：由政府投资开发的公益性岗位要优先安排大龄就业困难对象（指有劳动能力和就业愿望的男性50周岁以上，女性40周岁以上，就业困难的下岗失业人员）。在社区开发的公益性岗位安排原属国有企业大龄就业困难对象就业，从再就业资金中给予社会保险补贴。重点开发面向社区居民生活服务、机关企事业单位后勤保障和社区公共管理的就业岗位以及清洁、绿化、社区保安、公共设施养护等公益性岗位。
公益性岗位是基于我国特定的历史时期和国情产生的，而对于公益性岗位的概念，并没有专门的法律法规对其进行定义，仅在原劳动和社会保障部2003年下发的《关于开展下岗失业人员再就业统计的通知》（劳社厅发[2003]4号）中对公益性岗位进行了定义，即公益性岗位指：主要由政府出资扶持或是社会筹集资金开发的符合公共利益的管理、服务岗位。公益性岗位具备了资金来源的公共性、岗位的公益性、从业人员的特定性、岗位的救助性、岗位的临时性等属性。同时根据各地公益性岗位的开发来看，公益性岗位主要有三大类:
一是社区管理岗位，包括社区劳动保障协管员、交通执勤、市场管理、环境管理、物业管理等等。
二是社区服务岗位、包括社区保安、卫生保洁、 环境绿化、停车场管理、公用设施维护、社区文化、教育体育、保健、 托老、 托幼服务等等。
三是社区内各用人单位的后勤岗位，包括党政群机关事业单位的门卫、司机、后勤服务等岗位。
（二）我国公益性岗位发展历程及立法现状
1、2002年，中共中央、国务院发布《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发(2002)12号），首次提到了公益性岗位一词；
2、2003年，劳动保障部下发《关于开展下岗失业人员再就业统计的通知》(劳社厅发[2003]4 号)，对公益性岗位进行了定义。
3、 2007年，第十届全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国就业促进法》，该法第六章提到了公益性岗位，第一次在法律中提及公益性岗位，第五十二条中明确：“各级人民政府建立健全就业援助制度，采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补 贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助”。
4、2008年，国务院颁布《中华人民共和国劳动合同法实施条例》（国务院令第535号），对地方各级人民政府及县级以上地方人民政府有关部门为安置就业困难人员提供的给予岗位补贴和社会保险补贴的公益性岗位的劳动合同不适用劳动合同法有关无固定期限劳动合同的规定以及支付经济补偿的规定进行明确。
5、2009年，温家宝总理在政府工作报告中明确提出“要帮助城镇就业困难人员、零就业家庭和灾区劳动力就业，进一步开辟公益性岗位”。
以上即为我国国家层面对公益性岗位的相关规定和提及，自2002年开始至今，公益性岗位提出以来，全国各地均在积极开发公益性岗位以解决就业难得问题。各地方政府亦对当地的公益性岗位的开发、管理以及公益性补贴标准、使用等相继出台了相应的政策性规定。
就云南省而言，笔者通过网站公开的方式仅查询到云南省财政厅、云南省人力资源和社会保障厅于2013年发布的《关于印发<云南省就业专项资金管理办法>的通知》（云财社(2013)214号）中对公益性岗位补贴进行了相应规定。具体在第八条中规定：“公益性岗位补贴。对在公益性岗位安排就业困难人员就业的单位，按其实际安排就业困难人员人数给予岗位补贴。公益性岗位补贴期限，除对距法定退休年龄不足5年的就业困难人员可延长至退休外，其余人员最长不超过3年。在公益性岗位安排就业困难人员就业的单位，可按季向当地人力资源社会保障部门申请公益性岗位补贴。公益性岗位补贴标准为当地最低工资标准的50%—100%。具体标准由各州（市）财政和人力资源社会保障部门根据不同性质岗位的公益服务程度、服务时间确定……”。
据此可知，云南省的公益性岗位的期限最长不得超过3年，例外情形为：距法定退休年龄不足5年的就业困难人员可延长至退休。同时笔者还查询到普洱市人力资源和社会保障局、普洱市财政局于2014年发布了《关于印发<普洱市公益性岗位开发与管理暂行办法>的通知》（普人社发(2014)26号），对公益性岗位的开发、管理等进行了详细规定。
二、公益性岗位实践中存在的相关法律问题
（一）公益性岗位劳动者法定权利和义务
目前我国《劳动法》以及《劳动合同法》中对于公益性岗位的规定尚属于空白，仅在《劳动合同法实施条例》中进行了排除性规定。即第十二条：“地方各级人民政府及县级以上地方人民政府有关部门为安置就业困难人员提供的给予岗位补贴和社会保险补贴的公益性岗位，其劳动合同不适用劳动合同法有关无固定期限劳动合同的规定以及支付经济补偿的规定”，根据上述规定，对于公益性岗位劳动者其不能要求用人单位与其签订无固定期限劳动合同，亦不能在依法解除劳动合同后要求支付经济补偿金。但对于劳动者依法应当享有的权利包括平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、取得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。劳动者需承担的义务如完成劳动任务、提高职业技能、执行劳动安全卫生规程、遵守劳动纪律和职业道德等，公益性岗位劳动者亦依法享有和承担。同时用人单位亦依法与公益性岗位劳动者签订劳动合同、发放工资、购买社会保险、依法解除劳动合同等，否则公益性岗位劳动者依法有权要求用人单位承担相应的责任。
（二）公益性岗位常见劳动争议点
根据前述介绍，由于我国关于公益性岗位的立法规定等尚不健全，公益性岗位在具体的开发、管理过程中容易出现很多劳动争议纠纷，笔者通过对公开可查询到的涉及到公益性岗位的法院裁判案例进行查阅，归纳出以下常见的公益性岗位争议情形以及法院裁判观点：
1、用人单位与公益性岗位劳动者签订固定期限的《劳动合同》，期限届满后未续签《劳动合同》，劳动者继续在用人单位处工作，后用人单位与劳动者解除劳动关系而发生争议。
对于此类案件，法院的裁判观点倾向于首先对于用人单位未与劳动者签订劳动合同以及存在违法解除劳动合同的，依法会认定用人单位违反我国《劳动合同法》的相关规定，并依法应当承担相应责任。如用人单位与劳动者系依法解除劳动合同的，对于劳动者主张的经济补偿金的请求则需要区分时间段进行考虑，即需要对公益性岗位的性质进行认定，而认定的标准在于劳动者是否享受了相应的公益性岗位补贴，对于劳动者享受公益性补贴的期间主张的经济补偿金则不予支持。
2、用人单位与公益性岗位劳动者在劳动关系存续期间一直未签订《劳动合同》，且劳动关系存续期间较长，后双方发生争议。
对于此类案件，劳动者的诉求一般均会要求用人单位与其签订无固定期限劳动合同并要求支付未签订无固定期限劳动合同期间的赔偿金。对于此类案件法院首先会对公益性岗位性质进行认定，如认定为公益性岗位的，则不适用于关于无固定期限劳动合同的规定。但需提醒注意的是，对于公益性岗位各地的期限不一，但一般为三年，如具体案件中劳动者的服务年限远远超过当地对公益性岗位的规定期限且劳动者实际也在超过年限后未领取公益性岗位补贴的，则需要分时间段具体进行分析。
（三）律师建议
根据前述分析，公益性岗位有其特殊性的一面，公益性岗位劳动合同在法律适用上亦有区别于一般劳动合同的地方。但更多的也是与一般劳动者依法享有共同的权利以及承担义务，且与用人单位在产生劳动争议的过程中涉及的争议点等并未有太大的不同，更多的是用人单位在用人过程中容易产生违反规定不签署劳动合同或者违法解除劳动关系等侵害劳动者合法权益的行为。因此，就用人单位在具体的公益性岗位用工的过程中，笔者提出如下建议，供参考：
1、笔者认为，为最大限度的规避“用人单位”的风险，建议“用人单位”采取劳务派遣的方式选用公益性岗位劳动者。此时，劳动者实际提供劳动服务的单位为用工单位，劳务派遣单位为用人单位，由劳务派遣单位对劳动者承担签订劳动合同、购买保险等责任。
2、如用人单位直接聘用公益性岗位劳动者的，应当依法与其签订劳动合同，在公益性岗位期限届满时依法解除或者依法进行续签，以避免双方产生争议纠纷和相应规避用人单位的法律风险。总而言之，用人单位应当依法用工，依法保障劳动者的合法权益。