一、规则背景及政策意图
1.规则出台的背景
自2023年8月拜登政府签署《关于解决美国对有关国家的某些国家安全技术和产品的投资问题的行政令》（Executive Order on Addressing United States Investments in Certain National Security Technologies and Products in Countries of Concern）【1】以来，美国政府通过一系列政策措施，逐步构建起对华科技领域的全方位管控体系，从最初的贸易管制扩展至投资审查，并延伸至数据安全领域。在前述行政令发布后，美国财政部随即发布拟议规则预先通知（Advanced Notice of Proposed Rulemaking）【2】，就实施细则广泛征求公众意见，并于2024年6月发布拟议规则制定通知（Notice of Proposed Rulemaking）【3】，提供了完整的法规草案和解释性说明。
与投资管制规则相配套，美国政府先后出台了多项针对性政策，通过《安全、可靠和可信的人工智能开发与使用行政命令》【4】确立人工智能技术发展的监管框架，借助商务部发布的基础设施即服务提供商客户识别新规加强对云计算服务的管控，并以《关于防止受关注国家获取美国人大量敏感个人数据和美国政府相关数据的行政命令》【5】为依托，将管控范围拓展至数据安全领域，形成了以半导体、量子计算、人工智能为核心，涵盖技术、投资、数据等多个维度的综合性管控体系，在历经征求意见和修改完善后，美国财政部于2024年10月28日正式发布《关于美国在受关注国家投资特定国家安全技术和产品的规则》（以下简称“《最终规则》”），并将于2025年1月2日起正式生效。（见图一）
图1
2.政策意图
从最终规则的内容及其配套政策体系来看，美国政府通过建立对外投资审查机制，意在实现多重政策目标。首要目的在于防止美国资本助推关注国家和地区（包括中国大陆、香港和澳门）在特定领域的技术发展，尤其针对半导体、量子计算和人工智能等前沿科技领域，通过对美国主体的投资行为施加限制，切断关注国家获取美国资本、技术及其他关键资源的渠道。
从最终规则设定的具体管控措施来看，美国政府采取了“禁止交易”与“需申报交易”双轨并行的差异化管控策略，针对被认为可能对国家安全构成“特别严重威胁”的技术领域，如用于军事目的的人工智能系统开发、特定先进集成电路的设计制造等，采取全面禁止的强制性措施，而对其他可能影响国家安全但威胁程度相对较低的领域，则通过要求申报的方式进行监管。从长远来看，上述规则的出台表明美国政府正在构建一个更加系统、更具针对性的科技管控体系，通过协同运用贸易管制、投资审查、数据安全等多种政策工具，全方位防范中国在内的关注国家在关键技术领域的快速发展。
二、《最终规则》适用范围与限制内容
1.适用对象的具体界定
《最终规则》授权美国财政部长一项权力，根据该项权力财政部长可以与商务部长及其他相关机构负责人一同决定，涉及受限外国主体的特定交易活动，美国主体禁止参与或经申报方能参与，并明确规定每一个美国主体均负有该项义务。
所谓“美国主体”，根据《最终规则》相关定义，包括任何美国公民、合法永久居民、根据美国或美国境内任何司法管辖区法律组建的实体（包括任何此类实体的境外分支机构），以及在美国境内的任何实体。
（1）美国公民
美国公民，指具有美国国籍的人。美国国籍的获得，包括出生地原则、移民入籍、血统原则等方式。《美利坚合众国宪法》第十四修正案第一条规定：“所有在美国出生或归化美国并受其管辖的人，都是美国的和他们居住州的公民。”这一规定确定了出生地和移民入籍的基本原则。2002年《儿童身份保护法案》明确了美国入籍的血统原则。2021年《美国公民权法》对移民入籍的具体要求进行修订。
（2）合法永久居民
美国合法永久居民，俗称“绿卡”持有者，是指满足特定条件经美国政府批准可以在美国永久居住的外国国籍者。获得“绿卡”的特定条件主要规定在2021年《美国公民权法》、2022年《EB-5改革与诚信法》、2022年《美国竞争法》等法案中。
（3）根据美国或美国境内任何司法管辖区法律组建的实体
根据美国或美国境内任何司法管辖区法律组建的实体，通常指的是在美国任何一个州或领土内，按照该州或美国联邦法律正式注册和成立的商业组织或非商业组织。美国成立实体组织需要遵循的法律包括各州企业组织法、联邦国内税收法等，特定行业还需要遵循相关行业特别法案。应当注意的是，该类实体的境外分支机构（包括子公司、分公司）等，亦属于《最终规则》的适用对象，需要承担相关禁止或申报义务。
（4）美国境内的任何主体
“美国境内的任何主体”作为兜底的适用范围规定，使得《最终规则》的适用对象范围变得难以把握。如何理解“美国境内”（“in the United States”）是重点难题。一般来说，“美国境内”可以包括两个层面：一为“地理境内”；二为“临时身份”。“地理境内”指的是任何位于美国地理境内的个人。这可能包括合法进入美国的游客、签证学生、临时工人以及其他非移民，甚至可能包括未经授权而入境的人。“临时身份”系针对“公民”和“合法永久居民”而言，即持非“绿卡”签证停留在美国的他国国籍人。
2. 受限技术领域的明确范围
《最终规则》所规定的受限技术领域主要包括集成电路、AI系统、超算、量子技术应用等，并针对具体技术领域的不同特点展开细粒度说明。
针对集成电路技术领域，《最终规则》以产品生产流程为主线，从软件和硬件两个方面分别详细规定，包括集成电路设计或封装工艺的自动化软件、集成电路制造或批量封装的硬件设备等；同时重点强调部分先进技术工艺，包括极紫外光刻、非平面晶体管架构、完全耗尽型硅绝缘体、镓基化合物半导体、石墨烯晶体管或碳纳米管等。特别需要关注的是，《最终规则》针对特定性能参数或工艺节点提出具体限制要求，如生产工艺节点为16/14纳米或更小、具有128层或更多层的NAND存储集成电路、使用18纳米半节距或更小工艺节点的动态随机存取存储器（DRAM）集成电路、用于4.5开尔文或以下温度运行的集成电路等。
针对AI系统技术领域，《最终规则》从AI系统用途和训练算力出发予以限制。AI系统用途主要包括军事终端使用、政府情报或大规模监控终端使用等，训练算力限制参数为大于10^25次计算操作或主要使用生物序列数据的10^24次计算操作。
针对超算技术领域，《最终规则》限制超过限制条件的超级计算机的开发、安装、销售或生产全流程。对于超级计算机的限制条件依然十分明晰，即超级计算机在41600立方英尺或更小的空间内可提供100或更多双精度（64位）千万亿次/200或更多单精度（32位）千万亿次的理论计算能力。
针对量子技术应用领域，《最终规则》呈现一网打尽的全方位限制趋势，涵盖量子计算机、量子传感平台、量子通信系统等全部量子技术应用子领域。对于量子计算机，《最终规则》采取全面禁止的态度，对于开发或生产制造量子计算机所需的任何关键部件均实施限制。对于量子传感平台，则针对用途为军事、政府情报或大规模监控终端的实施限制。而对于量子通信系统，《最终规则》限制的关键点在于特定重点用途，包括扩展量子计算机能力、安全通信、军事、政府情报或大规模监控终端。
3. 受限交易的定义及类型
1.根据《最终规则》，受限交易分为禁止交易和需申报交易，两类交易所涵盖的技术领域及技术要求，见下表。
表1
2.对于禁止交易，美国实体负有的禁止义务包括：
（1）除非根据《最终规则》第850.502条获得豁免，否则美国实体不得从事禁止交易。
（2）除自身应尽到禁止交易的注意义务之外，美国主体还应采取一切合理措施，禁止和防止其所控外国实体从事禁止交易。
（3）同时，当美国主体作为非美国主体的董监高等从而有权代表该非美国主体做出或实质性参与决策时，其被视为“明知（违规）指导”交易，“明知指导”交易也是被禁止的。
（4）当美国实体因缺乏对交易情况的了解而已实施禁止交易，其应当在得知交易禁止的情况后30日内立即向财政部报告。
3.对于需申报交易，美国实体负有的申报义务包括：
（1）美国实体应于交易前识别其和其所控外国实体所进行的交易活动，如果涉及需申报交易，则需要根据《最终规则》第850.404条向财政部提出申报。
（2）当美国实体因缺乏对交易情况的了解而未经申报即实施需申报交易，其应当在得知交易需申报的情况后30日内立即向财政部申报。
（3）申报内容包括：美国实体的名称、主要营业地、网站、最终所有者、代表人相关信息、交易后结构组织图、交易商业理由说明、交易状态、交易价值、有关受限外国实体的信息、尽职调查情况等等。
（4）美国实体应当保存申报材料副本和相关文件一定期限。
三、例外交易与国家利益豁免
根据《最终规则》，存在例外交易和美国国家利益豁免，使得美国主体可以从事禁止交易或不经申报从事需申报交易。
1.对于例外交易的构成条件，总结于下表。
表2
2.美国国家利益豁免的相关规定
国家利益豁免是指本属受限交易的某项交易因其符合美国国家利益而获允从事的特殊例外。受限交易如欲获得国家利益豁免，需由美国实体提出请求。美国财政部长与商务部长、国务卿及其他相关机构负责人对该请求经考虑商议后确定是否准予。考虑因素包括：该交易对美国关键供应链需求的影响；针对预期国防要求的美国国内生产需求；美国在影响美国国家安全领域的全球技术领导地位；以及如果禁止美国实体进行该交易对美国国家安全的影响等。
需要注意的是，美国国家利益豁免并不适用于重大遗漏或误差的报告义务（第850.406条）；亦不适用于禁止虚假陈述、隐瞒或遗漏事实、规避违规或共谋的规定（第850.603条、第850.604条）。所谓重大遗漏或误差的报告义务，是指已根据《最终规则》作出任何陈述、声明或证明的人，在获知其陈述、声明或证明中存在重大遗漏或误差之处后，应在30日之内及时以书面形式报告财政部的义务。
四、对中国高科技企业的影响及趋势
1直接影响：后续融资发展受限
根据规则第850.501(d)条明确规定“2025年1月2日之后根据2025年1月2日之前订立的具有约束力的未催缴资本承诺进行的交易”属于例外交易。此外,规则并未对2025年1月2日前已完成的投资和交易设置溯及效力。
就后续融资发展而言，最终规则的实施将显著收窄中国高科技企业的境外融资渠道，尤其对人工智能、半导体和量子计算领域的企业影响尤为明显。根据规则第850.210条关于“受限交易”的规定，美国主体直接或间接收购受限外国实体的股权或者或有股权权益【6】，以及提供具有股权特征的债务融资等行为均被纳入管控范围，此类限制将直接影响美元基金对相关领域的投资积极性。规则第850.501条虽然设置了部分例外情形，如对公开交易证券的投资豁免以及小额投资豁免等，但适用条件极为严格，其中对风险投资基金、私募股权基金的投资限额仅为200万美元，且须获得具有约束力的合同保证，确保资金不会用于从事禁止交易或需申报交易，上述限制将显著降低美元基金对中国科技企业的投资规模和意愿。
从企业估值角度来看，融资渠道的收窄必然对企业估值产生负面影响，特别是对于已完成早期融资、正计划进行B轮或C轮融资的科技企业而言，由于规则第850.210(a)(2)条明确限制了美国主体提供具有股权特征的债务融资，传统的可转债等灵活融资工具的使用也将受到严格限制，这在客观上加大了企业的融资难度，并可能导致估值预期的下调。
面对上述融资限制，中国高科技企业需要积极探索替代性融资方案，包括加大对境内资本市场的利用，以及寻求来自非美国主体的境外投资。然而，规则第850.209条对“受限外国实体”的定义构建了一个连锁式的管控机制，其具体表现为：假设A是一家从事受限活动（如开发特定人工智能系统）的中国企业，根据规则，A被认定为受限外国实体，如果境外实体B对A持有董事会席位、投票权、股权或任何可以指导A的管理或政策的合同权力，且B每年从A获得的收入超过B总收入的50%或至少5万美元（或在净收入、资本支出、运营费用等方面达到类似标准），则B也将被认定为受限外国实体。（详见表3）
表3
上述机制的实际效果是，如果一家境外实体通过投资或协议安排控制了受限中国企业，且双方存在密切的业务往来，那么这家境外实体也会被纳入管控范围，从而影响其后续对其他中国企业的投资活动。因此，在寻求境外投资时，不仅要考虑潜在投资方是否为美国主体，还需要评估其是否因与其他中国受限企业的密切业务关联而被认定为受限外国实体，从而在实质上进一步限缩了企业的融资选择范围。
2. 受美投资高科技企业的合规风险分析
（1）现存业务的合规风险
就现存业务的合规风险而言，高科技企业需要重点关注规则第850.224条和第850.217条分别对“禁止交易”和“需申报交易”的具体界定。规则通过设定不同的管控标准，体现出美国政府对不同技术领域和应用场景的差异化管控策略，其中尤以半导体、量子信息技术和人工智能三大重点领域为甚。
从技术指标来看，规则对半导体领域采取了极为精细的分类管理方式，通过工艺节点、层数等具体技术参数划定管控范围。值得注意的是，规则第850.224(d)条将16/14纳米及以下工艺的逻辑集成电路、128层及以上的NAND存储器等前沿制造能力纳入禁止交易范围，表明美国对遏制中国在先进芯片制造领域的发展态度明确。（详见表2）
在量子信息技术和人工智能领域，规则则更多地基于应用场景和计算能力设定管控标准。特别是在人工智能领域，规则第850.224(j)和(k)条分别从应用目的和计算规模两个维度设定了禁止门槛，将军事应用、政府情报收集、大规模监控等敏感场景，以及超过10^25次计算操作等大规模算力需求纳入严格管控范围，“10^25次计算操作的AI系统”相对于《安全、可靠和可信的人工智能开发与使用行政命令》中“超过10^26次整数或浮点运算的计算能力进行训练的模型”标准降低，体现美国政府对内与对外的态度差距，对国外模型投资的要求明显高于国内的标准，也预示着以“计算能力”为标准的人工智能系统的风险划分方式也逐渐进入美国立法体系。
从法律责任角度观察，规则第850.701条设置了严厉的处罚措施，构建了民事处罚、刑事处罚和强制撤资三位一体的惩罚体系。根据规则第850.604条的规避条款，任何试图规避或企图规避规则的行为均被明确禁止，此项措施意味着企业不能通过设立空壳公司、使用代持等方式来规避合规要求。此外，规则第850.703条赋予了财政部强制撤资的权力，此类事后纠正机制将显著增加企业的违规成本。
表4
基于上述分析，建议已获得美国投资的中国高科技企业应当采取以下合规措施：首先，建立健全的业务分类管理制度，准确识别各项业务是否落入禁止或需申报范围；其次，对于处于管控边界的业务，建立专门的合规评估机制，确保技术指标或应用场景不会触发合规红线；最后，完善内部控制体系，特别是在涉及技术研发、产品应用等关键环节建立多层次的合规审查程序。
（2）未来业务拓展的限制
根据规则第850.210条对“受限交易”的定义，美国主体不仅被限制直接参与中国高科技企业的并购交易，更为关键的是，规则第850.209条关于“受限外国实体”的认定标准实际上构建了一个扩展性极强的管控网络，致使部分非美国主体因其业务关联度超过规定标准而被纳入管控范围，从而在实质上形成了对跨境并购的多重限制。
在具体操作层面，当中国高科技企业计划通过跨境并购获取海外技术或市场份额时，目标公司的合规属性、交易架构的设计以及交易后的整合方案均面临严格审查。其中，根据规则第850.302条的规定，美国主体须采取一切合理措施防止其控制的外国实体从事被禁止的交易，而在判断目标公司是否因业务往来关系被认定为受限外国实体时，年度收入、资本支出或运营费用超过50%或5万美元的门槛规定，则进一步收窄了可选并购标的的范围。
从交易架构的设计角度而言，规则第850.210条通过明确将股权收购、资产收购、或有权益转换等多种交易形式纳入管控范围，且根据第850.210之注1的规定，常见的交易架构均面临严格审查：对于通过境外持股平台进行的收购，即便最终收购主体为非美资企业，若其资金来源涉及美元基金或存在美国有限合伙人，仍可能触发合规审查；而通过VIE架构进行的交易，如协议控制架构中的任何主体涉及美国投资，相关交易同样面临合规风险；至于设立合资企业再通过合资主体进行收购的架构，根据规则第850.210(a)(5)条的规定，若美国主体在加入合资企业时知晓该合资企业将从事受限活动，则该等安排亦将被认定为受限交易。（详见表4）
从过往实践来看，中国企业常用的壳公司收购、基金跟投、分步并购等灵活交易安排，在规则第850.604条关于禁止规避条款的约束下，其合规风险显著提升，而在半导体、量子计算和人工智能等重点管控领域，考虑到规则第850.224条设定的严格禁止标准，相关企业在设计并购方案时所面临的合规压力更显突出。
表5
尽管规则第850.501条设置了部分例外情形，如对公开交易证券的投资豁免，但根据第850.501(a)(2)条的规定，前述豁免的适用受到诸多限制，其中，如交易赋予投资方超出标准少数股东保护的权利，则无法适用该豁免条款，上述规定实质上压缩了中国高科技企业通过公开市场进行并购的操作空间，对于需要获取控制权的战略性并购交易而言，限制效果尤为明显。
3.法律环境的演变与未来合规趋势展望
从美国近期密集出台的一系列政策措施来看，美国对华科技管控呈现出从单一领域向多维度协同管控转变的趋势，通过建立起覆盖投资、数据、基础设施等多个层面的综合性管控体系，形成了全方位的防范机制。其中，从2023年8月针对关键技术投资的行政令，到2023年10月规范人工智能发展的行政命令，再到2024年2月限制敏感数据跨境流动的规定，美国政府在不到一年的时间内完成了对科技领域的全链条管控布局。
就政策发展方向而言，从前述规则体系的演进路径可以观察到几个显著特征：首先，管控手段呈现出由点及面的扩张态势，从最初聚焦于半导体、量子信息技术等具体领域，逐步延伸至人工智能等具有广泛应用前景的通用技术领域，并通过数据安全、基础设施安全等配套措施构建起更为严密的管控网络；其次，管控深度不断加强，从贸易限制到投资审查，再到数据流动管控，美国政府通过不同部门协同配合，实现了对中国高科技产业发展的全方位围堵。
美国政府在制定相关政策时展现出明显的迭代升级特征，从最初的行政令到具体实施细则，再到各个部门的配套措施，每一步都在前期基础上进行了进一步细化和强化，体现出美国政府在科技管控领域的长期战略意图。基于上述政策演进趋势，可以预见，未来美国很可能在现有管控框架下，进一步扩大受限技术的范围，特别是在人工智能等新兴技术领域，通过不断调整和更新技术参数标准，持续收紧对中国高科技企业的发展空间。
[注释]
【1】参见：Executive Order on Addressing United States Investments in Certain National Security Technologies and Products in Countries of Concern,The White House,
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2023/08/09/executive-order-on-addressing-united-states-investments-in-certain-national-security-technologies-and-products-in-countries-of-concern/
【2】参见：Advance notice of proposed rulemaking,Office of Investment Security, Department of the Treasury,
https://www.federalregister.gov/documents/2023/08/14/2023-17164/provisions-pertaining-to-us-investments-in-certain-national-security-technologies-and-products-in
【3】参见：Provisions Pertaining to U.S. Investments in Certain National Security Technologies and Products in Countries of Concern, Office of Investment Security, Department of the Treasury,
https://www.federalregister.gov/documents/2024/07/05/2024-13923/provisions-pertaining-to-us-investments-in-certain-national-security-technologies-and-products-in
【4】参见：Executive Order on the Safe, Secure, and Trustworthy Development and Use of Artificial Intelligence,The White House,
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2023/10/30/executive-order-on-the-safe-secure-and-trustworthy-development-and-use-of-artificial-intelligence/
【5】参见：Executive Order on Preventing Access to Americans' Bulk Sensitive Personal Data and United States Government-Related Data by Countries of Concern,The White House,
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2024/02/28/executive-order-on-preventing-access-to-americans-bulk-sensitive-personal-data-and-united-states-government-related-data-by-countries-of-concern/
【6】 “或有股权权益”一词是指目前不构成股权的金融权益（包括债务），但在发生意外或确定事件时或由持有财务权益的美国主体自行决定可转换为股权或提供收购股权的权利。
1.规则出台的背景
自2023年8月拜登政府签署《关于解决美国对有关国家的某些国家安全技术和产品的投资问题的行政令》（Executive Order on Addressing United States Investments in Certain National Security Technologies and Products in Countries of Concern）【1】以来，美国政府通过一系列政策措施，逐步构建起对华科技领域的全方位管控体系，从最初的贸易管制扩展至投资审查，并延伸至数据安全领域。在前述行政令发布后，美国财政部随即发布拟议规则预先通知（Advanced Notice of Proposed Rulemaking）【2】，就实施细则广泛征求公众意见，并于2024年6月发布拟议规则制定通知（Notice of Proposed Rulemaking）【3】，提供了完整的法规草案和解释性说明。
与投资管制规则相配套，美国政府先后出台了多项针对性政策，通过《安全、可靠和可信的人工智能开发与使用行政命令》【4】确立人工智能技术发展的监管框架，借助商务部发布的基础设施即服务提供商客户识别新规加强对云计算服务的管控，并以《关于防止受关注国家获取美国人大量敏感个人数据和美国政府相关数据的行政命令》【5】为依托，将管控范围拓展至数据安全领域，形成了以半导体、量子计算、人工智能为核心，涵盖技术、投资、数据等多个维度的综合性管控体系，在历经征求意见和修改完善后，美国财政部于2024年10月28日正式发布《关于美国在受关注国家投资特定国家安全技术和产品的规则》（以下简称“《最终规则》”），并将于2025年1月2日起正式生效。（见图一）
图1
2.政策意图
从最终规则的内容及其配套政策体系来看，美国政府通过建立对外投资审查机制，意在实现多重政策目标。首要目的在于防止美国资本助推关注国家和地区（包括中国大陆、香港和澳门）在特定领域的技术发展，尤其针对半导体、量子计算和人工智能等前沿科技领域，通过对美国主体的投资行为施加限制，切断关注国家获取美国资本、技术及其他关键资源的渠道。
从最终规则设定的具体管控措施来看，美国政府采取了“禁止交易”与“需申报交易”双轨并行的差异化管控策略，针对被认为可能对国家安全构成“特别严重威胁”的技术领域，如用于军事目的的人工智能系统开发、特定先进集成电路的设计制造等，采取全面禁止的强制性措施，而对其他可能影响国家安全但威胁程度相对较低的领域，则通过要求申报的方式进行监管。从长远来看，上述规则的出台表明美国政府正在构建一个更加系统、更具针对性的科技管控体系，通过协同运用贸易管制、投资审查、数据安全等多种政策工具，全方位防范中国在内的关注国家在关键技术领域的快速发展。
二、《最终规则》适用范围与限制内容
1.适用对象的具体界定
《最终规则》授权美国财政部长一项权力，根据该项权力财政部长可以与商务部长及其他相关机构负责人一同决定，涉及受限外国主体的特定交易活动，美国主体禁止参与或经申报方能参与，并明确规定每一个美国主体均负有该项义务。
所谓“美国主体”，根据《最终规则》相关定义，包括任何美国公民、合法永久居民、根据美国或美国境内任何司法管辖区法律组建的实体（包括任何此类实体的境外分支机构），以及在美国境内的任何实体。
（1）美国公民
美国公民，指具有美国国籍的人。美国国籍的获得，包括出生地原则、移民入籍、血统原则等方式。《美利坚合众国宪法》第十四修正案第一条规定：“所有在美国出生或归化美国并受其管辖的人，都是美国的和他们居住州的公民。”这一规定确定了出生地和移民入籍的基本原则。2002年《儿童身份保护法案》明确了美国入籍的血统原则。2021年《美国公民权法》对移民入籍的具体要求进行修订。
（2）合法永久居民
美国合法永久居民，俗称“绿卡”持有者，是指满足特定条件经美国政府批准可以在美国永久居住的外国国籍者。获得“绿卡”的特定条件主要规定在2021年《美国公民权法》、2022年《EB-5改革与诚信法》、2022年《美国竞争法》等法案中。
（3）根据美国或美国境内任何司法管辖区法律组建的实体
根据美国或美国境内任何司法管辖区法律组建的实体，通常指的是在美国任何一个州或领土内，按照该州或美国联邦法律正式注册和成立的商业组织或非商业组织。美国成立实体组织需要遵循的法律包括各州企业组织法、联邦国内税收法等，特定行业还需要遵循相关行业特别法案。应当注意的是，该类实体的境外分支机构（包括子公司、分公司）等，亦属于《最终规则》的适用对象，需要承担相关禁止或申报义务。
（4）美国境内的任何主体
“美国境内的任何主体”作为兜底的适用范围规定，使得《最终规则》的适用对象范围变得难以把握。如何理解“美国境内”（“in the United States”）是重点难题。一般来说，“美国境内”可以包括两个层面：一为“地理境内”；二为“临时身份”。“地理境内”指的是任何位于美国地理境内的个人。这可能包括合法进入美国的游客、签证学生、临时工人以及其他非移民，甚至可能包括未经授权而入境的人。“临时身份”系针对“公民”和“合法永久居民”而言，即持非“绿卡”签证停留在美国的他国国籍人。
2. 受限技术领域的明确范围
《最终规则》所规定的受限技术领域主要包括集成电路、AI系统、超算、量子技术应用等，并针对具体技术领域的不同特点展开细粒度说明。
针对集成电路技术领域，《最终规则》以产品生产流程为主线，从软件和硬件两个方面分别详细规定，包括集成电路设计或封装工艺的自动化软件、集成电路制造或批量封装的硬件设备等；同时重点强调部分先进技术工艺，包括极紫外光刻、非平面晶体管架构、完全耗尽型硅绝缘体、镓基化合物半导体、石墨烯晶体管或碳纳米管等。特别需要关注的是，《最终规则》针对特定性能参数或工艺节点提出具体限制要求，如生产工艺节点为16/14纳米或更小、具有128层或更多层的NAND存储集成电路、使用18纳米半节距或更小工艺节点的动态随机存取存储器（DRAM）集成电路、用于4.5开尔文或以下温度运行的集成电路等。
针对AI系统技术领域，《最终规则》从AI系统用途和训练算力出发予以限制。AI系统用途主要包括军事终端使用、政府情报或大规模监控终端使用等，训练算力限制参数为大于10^25次计算操作或主要使用生物序列数据的10^24次计算操作。
针对超算技术领域，《最终规则》限制超过限制条件的超级计算机的开发、安装、销售或生产全流程。对于超级计算机的限制条件依然十分明晰，即超级计算机在41600立方英尺或更小的空间内可提供100或更多双精度（64位）千万亿次/200或更多单精度（32位）千万亿次的理论计算能力。
针对量子技术应用领域，《最终规则》呈现一网打尽的全方位限制趋势，涵盖量子计算机、量子传感平台、量子通信系统等全部量子技术应用子领域。对于量子计算机，《最终规则》采取全面禁止的态度，对于开发或生产制造量子计算机所需的任何关键部件均实施限制。对于量子传感平台，则针对用途为军事、政府情报或大规模监控终端的实施限制。而对于量子通信系统，《最终规则》限制的关键点在于特定重点用途，包括扩展量子计算机能力、安全通信、军事、政府情报或大规模监控终端。
3. 受限交易的定义及类型
1.根据《最终规则》，受限交易分为禁止交易和需申报交易，两类交易所涵盖的技术领域及技术要求，见下表。
表1
2.对于禁止交易，美国实体负有的禁止义务包括：
（1）除非根据《最终规则》第850.502条获得豁免，否则美国实体不得从事禁止交易。
（2）除自身应尽到禁止交易的注意义务之外，美国主体还应采取一切合理措施，禁止和防止其所控外国实体从事禁止交易。
（3）同时，当美国主体作为非美国主体的董监高等从而有权代表该非美国主体做出或实质性参与决策时，其被视为“明知（违规）指导”交易，“明知指导”交易也是被禁止的。
（4）当美国实体因缺乏对交易情况的了解而已实施禁止交易，其应当在得知交易禁止的情况后30日内立即向财政部报告。
3.对于需申报交易，美国实体负有的申报义务包括：
（1）美国实体应于交易前识别其和其所控外国实体所进行的交易活动，如果涉及需申报交易，则需要根据《最终规则》第850.404条向财政部提出申报。
（2）当美国实体因缺乏对交易情况的了解而未经申报即实施需申报交易，其应当在得知交易需申报的情况后30日内立即向财政部申报。
（3）申报内容包括：美国实体的名称、主要营业地、网站、最终所有者、代表人相关信息、交易后结构组织图、交易商业理由说明、交易状态、交易价值、有关受限外国实体的信息、尽职调查情况等等。
（4）美国实体应当保存申报材料副本和相关文件一定期限。
三、例外交易与国家利益豁免
根据《最终规则》，存在例外交易和美国国家利益豁免，使得美国主体可以从事禁止交易或不经申报从事需申报交易。
1.对于例外交易的构成条件，总结于下表。
表2
2.美国国家利益豁免的相关规定
国家利益豁免是指本属受限交易的某项交易因其符合美国国家利益而获允从事的特殊例外。受限交易如欲获得国家利益豁免，需由美国实体提出请求。美国财政部长与商务部长、国务卿及其他相关机构负责人对该请求经考虑商议后确定是否准予。考虑因素包括：该交易对美国关键供应链需求的影响；针对预期国防要求的美国国内生产需求；美国在影响美国国家安全领域的全球技术领导地位；以及如果禁止美国实体进行该交易对美国国家安全的影响等。
需要注意的是，美国国家利益豁免并不适用于重大遗漏或误差的报告义务（第850.406条）；亦不适用于禁止虚假陈述、隐瞒或遗漏事实、规避违规或共谋的规定（第850.603条、第850.604条）。所谓重大遗漏或误差的报告义务，是指已根据《最终规则》作出任何陈述、声明或证明的人，在获知其陈述、声明或证明中存在重大遗漏或误差之处后，应在30日之内及时以书面形式报告财政部的义务。
四、对中国高科技企业的影响及趋势
1直接影响：后续融资发展受限
根据规则第850.501(d)条明确规定“2025年1月2日之后根据2025年1月2日之前订立的具有约束力的未催缴资本承诺进行的交易”属于例外交易。此外,规则并未对2025年1月2日前已完成的投资和交易设置溯及效力。
就后续融资发展而言，最终规则的实施将显著收窄中国高科技企业的境外融资渠道，尤其对人工智能、半导体和量子计算领域的企业影响尤为明显。根据规则第850.210条关于“受限交易”的规定，美国主体直接或间接收购受限外国实体的股权或者或有股权权益【6】，以及提供具有股权特征的债务融资等行为均被纳入管控范围，此类限制将直接影响美元基金对相关领域的投资积极性。规则第850.501条虽然设置了部分例外情形，如对公开交易证券的投资豁免以及小额投资豁免等，但适用条件极为严格，其中对风险投资基金、私募股权基金的投资限额仅为200万美元，且须获得具有约束力的合同保证，确保资金不会用于从事禁止交易或需申报交易，上述限制将显著降低美元基金对中国科技企业的投资规模和意愿。
从企业估值角度来看，融资渠道的收窄必然对企业估值产生负面影响，特别是对于已完成早期融资、正计划进行B轮或C轮融资的科技企业而言，由于规则第850.210(a)(2)条明确限制了美国主体提供具有股权特征的债务融资，传统的可转债等灵活融资工具的使用也将受到严格限制，这在客观上加大了企业的融资难度，并可能导致估值预期的下调。
面对上述融资限制，中国高科技企业需要积极探索替代性融资方案，包括加大对境内资本市场的利用，以及寻求来自非美国主体的境外投资。然而，规则第850.209条对“受限外国实体”的定义构建了一个连锁式的管控机制，其具体表现为：假设A是一家从事受限活动（如开发特定人工智能系统）的中国企业，根据规则，A被认定为受限外国实体，如果境外实体B对A持有董事会席位、投票权、股权或任何可以指导A的管理或政策的合同权力，且B每年从A获得的收入超过B总收入的50%或至少5万美元（或在净收入、资本支出、运营费用等方面达到类似标准），则B也将被认定为受限外国实体。（详见表3）
表3
上述机制的实际效果是，如果一家境外实体通过投资或协议安排控制了受限中国企业，且双方存在密切的业务往来，那么这家境外实体也会被纳入管控范围，从而影响其后续对其他中国企业的投资活动。因此，在寻求境外投资时，不仅要考虑潜在投资方是否为美国主体，还需要评估其是否因与其他中国受限企业的密切业务关联而被认定为受限外国实体，从而在实质上进一步限缩了企业的融资选择范围。
2. 受美投资高科技企业的合规风险分析
（1）现存业务的合规风险
就现存业务的合规风险而言，高科技企业需要重点关注规则第850.224条和第850.217条分别对“禁止交易”和“需申报交易”的具体界定。规则通过设定不同的管控标准，体现出美国政府对不同技术领域和应用场景的差异化管控策略，其中尤以半导体、量子信息技术和人工智能三大重点领域为甚。
从技术指标来看，规则对半导体领域采取了极为精细的分类管理方式，通过工艺节点、层数等具体技术参数划定管控范围。值得注意的是，规则第850.224(d)条将16/14纳米及以下工艺的逻辑集成电路、128层及以上的NAND存储器等前沿制造能力纳入禁止交易范围，表明美国对遏制中国在先进芯片制造领域的发展态度明确。（详见表2）
在量子信息技术和人工智能领域，规则则更多地基于应用场景和计算能力设定管控标准。特别是在人工智能领域，规则第850.224(j)和(k)条分别从应用目的和计算规模两个维度设定了禁止门槛，将军事应用、政府情报收集、大规模监控等敏感场景，以及超过10^25次计算操作等大规模算力需求纳入严格管控范围，“10^25次计算操作的AI系统”相对于《安全、可靠和可信的人工智能开发与使用行政命令》中“超过10^26次整数或浮点运算的计算能力进行训练的模型”标准降低，体现美国政府对内与对外的态度差距，对国外模型投资的要求明显高于国内的标准，也预示着以“计算能力”为标准的人工智能系统的风险划分方式也逐渐进入美国立法体系。
从法律责任角度观察，规则第850.701条设置了严厉的处罚措施，构建了民事处罚、刑事处罚和强制撤资三位一体的惩罚体系。根据规则第850.604条的规避条款，任何试图规避或企图规避规则的行为均被明确禁止，此项措施意味着企业不能通过设立空壳公司、使用代持等方式来规避合规要求。此外，规则第850.703条赋予了财政部强制撤资的权力，此类事后纠正机制将显著增加企业的违规成本。
表4
基于上述分析，建议已获得美国投资的中国高科技企业应当采取以下合规措施：首先，建立健全的业务分类管理制度，准确识别各项业务是否落入禁止或需申报范围；其次，对于处于管控边界的业务，建立专门的合规评估机制，确保技术指标或应用场景不会触发合规红线；最后，完善内部控制体系，特别是在涉及技术研发、产品应用等关键环节建立多层次的合规审查程序。
（2）未来业务拓展的限制
根据规则第850.210条对“受限交易”的定义，美国主体不仅被限制直接参与中国高科技企业的并购交易，更为关键的是，规则第850.209条关于“受限外国实体”的认定标准实际上构建了一个扩展性极强的管控网络，致使部分非美国主体因其业务关联度超过规定标准而被纳入管控范围，从而在实质上形成了对跨境并购的多重限制。
在具体操作层面，当中国高科技企业计划通过跨境并购获取海外技术或市场份额时，目标公司的合规属性、交易架构的设计以及交易后的整合方案均面临严格审查。其中，根据规则第850.302条的规定，美国主体须采取一切合理措施防止其控制的外国实体从事被禁止的交易，而在判断目标公司是否因业务往来关系被认定为受限外国实体时，年度收入、资本支出或运营费用超过50%或5万美元的门槛规定，则进一步收窄了可选并购标的的范围。
从交易架构的设计角度而言，规则第850.210条通过明确将股权收购、资产收购、或有权益转换等多种交易形式纳入管控范围，且根据第850.210之注1的规定，常见的交易架构均面临严格审查：对于通过境外持股平台进行的收购，即便最终收购主体为非美资企业，若其资金来源涉及美元基金或存在美国有限合伙人，仍可能触发合规审查；而通过VIE架构进行的交易，如协议控制架构中的任何主体涉及美国投资，相关交易同样面临合规风险；至于设立合资企业再通过合资主体进行收购的架构，根据规则第850.210(a)(5)条的规定，若美国主体在加入合资企业时知晓该合资企业将从事受限活动，则该等安排亦将被认定为受限交易。（详见表4）
从过往实践来看，中国企业常用的壳公司收购、基金跟投、分步并购等灵活交易安排，在规则第850.604条关于禁止规避条款的约束下，其合规风险显著提升，而在半导体、量子计算和人工智能等重点管控领域，考虑到规则第850.224条设定的严格禁止标准，相关企业在设计并购方案时所面临的合规压力更显突出。
表5
尽管规则第850.501条设置了部分例外情形，如对公开交易证券的投资豁免，但根据第850.501(a)(2)条的规定，前述豁免的适用受到诸多限制，其中，如交易赋予投资方超出标准少数股东保护的权利，则无法适用该豁免条款，上述规定实质上压缩了中国高科技企业通过公开市场进行并购的操作空间，对于需要获取控制权的战略性并购交易而言，限制效果尤为明显。
3.法律环境的演变与未来合规趋势展望
从美国近期密集出台的一系列政策措施来看，美国对华科技管控呈现出从单一领域向多维度协同管控转变的趋势，通过建立起覆盖投资、数据、基础设施等多个层面的综合性管控体系，形成了全方位的防范机制。其中，从2023年8月针对关键技术投资的行政令，到2023年10月规范人工智能发展的行政命令，再到2024年2月限制敏感数据跨境流动的规定，美国政府在不到一年的时间内完成了对科技领域的全链条管控布局。
就政策发展方向而言，从前述规则体系的演进路径可以观察到几个显著特征：首先，管控手段呈现出由点及面的扩张态势，从最初聚焦于半导体、量子信息技术等具体领域，逐步延伸至人工智能等具有广泛应用前景的通用技术领域，并通过数据安全、基础设施安全等配套措施构建起更为严密的管控网络；其次，管控深度不断加强，从贸易限制到投资审查，再到数据流动管控，美国政府通过不同部门协同配合，实现了对中国高科技产业发展的全方位围堵。
美国政府在制定相关政策时展现出明显的迭代升级特征，从最初的行政令到具体实施细则，再到各个部门的配套措施，每一步都在前期基础上进行了进一步细化和强化，体现出美国政府在科技管控领域的长期战略意图。基于上述政策演进趋势，可以预见，未来美国很可能在现有管控框架下，进一步扩大受限技术的范围，特别是在人工智能等新兴技术领域，通过不断调整和更新技术参数标准，持续收紧对中国高科技企业的发展空间。
[注释]
【1】参见：Executive Order on Addressing United States Investments in Certain National Security Technologies and Products in Countries of Concern,The White House,
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2023/08/09/executive-order-on-addressing-united-states-investments-in-certain-national-security-technologies-and-products-in-countries-of-concern/
【2】参见：Advance notice of proposed rulemaking,Office of Investment Security, Department of the Treasury,
https://www.federalregister.gov/documents/2023/08/14/2023-17164/provisions-pertaining-to-us-investments-in-certain-national-security-technologies-and-products-in
【3】参见：Provisions Pertaining to U.S. Investments in Certain National Security Technologies and Products in Countries of Concern, Office of Investment Security, Department of the Treasury,
https://www.federalregister.gov/documents/2024/07/05/2024-13923/provisions-pertaining-to-us-investments-in-certain-national-security-technologies-and-products-in
【4】参见：Executive Order on the Safe, Secure, and Trustworthy Development and Use of Artificial Intelligence,The White House,
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2023/10/30/executive-order-on-the-safe-secure-and-trustworthy-development-and-use-of-artificial-intelligence/
【5】参见：Executive Order on Preventing Access to Americans' Bulk Sensitive Personal Data and United States Government-Related Data by Countries of Concern,The White House,
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2024/02/28/executive-order-on-preventing-access-to-americans-bulk-sensitive-personal-data-and-united-states-government-related-data-by-countries-of-concern/
【6】 “或有股权权益”一词是指目前不构成股权的金融权益（包括债务），但在发生意外或确定事件时或由持有财务权益的美国主体自行决定可转换为股权或提供收购股权的权利。