《慈善组织信息公开办法》解读

2018年8月8日，民政部在其官方网站上发布《慈善组织信息公开办法》（以下简称《办法》），自2018年9月1日起施行。作为与《慈善法》配套的一部重要的部门规章，《办法》在《慈善法》第八章“信息公开”共计8个条文的基础上，进行了具体的规定和延展。该《办法》是我国第一部专门针对慈善组织信息公开的规章，意在通过公开透明的信息公开，强化慈善组织接受社会监督，维护社会公众的知情权，塑造慈善组织的公信力。
信息公开是慈善组织的生命线。《办法》共计26条，不仅详细规定了慈善组织信息公开的内容、方式，还规定了具体的处罚措施。可以说，《办法》既是慈善组织开展信息公开活动的指南针，同时又是高压线，违反信息公开义务可能面临严重后果。可以预计，《办法》的出台将对慈善事业发展产生深远的影响。本文作者将结合为基金会等慈善组织长期提供法律服务的经验，对《办法》进行深入解读，以期增强《办法》的操作性，并提示法律风险。
01、如何理解慈善组织信息公开的原则
《办法》第二条第一款规定，慈善组织应当依法履行信息公开义务，信息公开应当真实、完整、及时。从这条规定可以提炼出信息公开的三大原则，即真实原则、完整原则、及时原则。笔者认为，上述三项原则还不足以归纳总结出慈善组织信息公开的全部重要原则。慈善组织信息公开，除上述三项原则外，还应当坚持“以公开为原则，不公开为例外”原则。
关于“以公开为原则”的问题，民政部在《办法》的有关问答中已经作出了回应：“凡是与人民群众关系密切、社会关注度高的信息，都要在上述的统一信息平台公开，以便于统一查询、统一监督。开展公开募捐时，除了在统一信息平台，更应当在募捐活动现场或者募捐活动载体公开信息。涉及主体不广泛、关注度相对较低的信息，也应当面向社会公开，但可以通过其他渠道予以公开。”根据民政部的态度，即使是涉及主体不广泛、关注度相对较低的信息，也应当公开，只不过公开的渠道可以灵活。通过“举轻以明重”的法理，我们可以得知，凡是慈善组织的信息，原则上都应公开。
关于“不公开为例外”的问题，《办法》也有相应的体现。如《办法》第十九条规定，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息以及捐赠人、志愿者、受益人、慈善信托的委托人不同意公开的姓名、名称、住所、通讯方式等信息，不得公开。该条将公开的例外情形，限于国家秘密、商业秘密、个人隐私以及有关主体自身意愿的范围内，除此之外的信息，应当做到能公开的都应公开。
关于“公开为原则，不公开为例外”的原则，在之前的文件中也有所体现。如民政部于2011年发布的《公益慈善捐助信息公开指引》就规定了公开为惯例不公开为特例原则。
笔者认为，在贯彻落实《办法》的过程中，该原则应当继续予以坚持，这有助于慈善组织准确理解信息公开的总体要求，避免陷入对某些信息是否应当公开的不同理解，导致违反信息公开义务。同时，该原则有助于保障公众的知情权，应当予以提倡。
02、如何理解慈善项目有关情况的公开
《办法》第三条第四项规定，慈善项目有关情况属于慈善组织信息公开的范围。而《慈善法》第七十三条规定，具有公开募捐资格的慈善组织应当定期向社会公开其募捐情况和慈善项目实施情况。
从《慈善法》的规定可以看出，慈善项目实施情况仅为具有公开募捐资格的慈善组织应当公开的事项，未对不具有公开募捐资格的慈善组织提出这一要求，而《慈善法》也未对慈善组织是否应当公开除慈善项目实施情况之外的有关情况作出规定。对此，《办法》第九条进一步明确，慈善组织在设立慈善项目时，应当在统一信息平台公开该慈善项目的名称和内容，慈善项目结束的，应当公开有关情况。因此，按照规定公开慈善项目有关情况，是对所有慈善组织的要求。
03、如何理解决策、执行、监督机构成员信息的公开
《办法》第四条第一款第二项规定，慈善组织应当公开决策、执行、监督机构成员信息。
根据《民法总则》等有关规定，以基金会为例，决策机构一般为理事会，执行机构按照章程的规定设置，通常为秘书处，监督机构为监事会（监事）。因此，决策、执行、监督机构成员包括理事、秘书处成员、监事。关于上述成员的信息应当包括哪些内容，《办法》没有具体规定。笔者登录慈善中国（全国慈善信息公开平台首页）网站，该网站所列的理事成员信息包括：姓名、性别、出生日期、理事会职务、在登记管理机关备案时间（最近一届）、本年度出席理事会会议次数、任期起止时间、本年度在组织领取的报酬和补贴、领取报酬和补贴事由、是否为党政机关、国有企事业单位退（离）休干部、退（离）休干部是否办理备案手续；监事成员信息包括：姓名、性别、出生日期、在登记管理机关备案时间（最近一届）、本年度列席理事会会议次数、任期起止时间、本年度在基金会领取的报酬和补贴、领取报酬和补贴事由、是否为党政机关、国有企事业单位退（离）休干部、退（离）休干部是否办理备案手续。
值得注意的是，上述理事、监事领取报酬等较为敏感的内容，并非《慈善法》及《办法》明确规定需公开的事项。此次《办法》第五条关于按年度公开在本组织领取报酬从高到低排序前五位人员的报酬金额也仅限于具有公开募捐资格的慈善组织，而具有公开募捐资格的慈善组织仅占慈善组织的一小部分。因此，法律和规章对上述成员信息规定不够明确，给民政部门在统一的信息平台进行设置填报内容时提供了很大的灵活性。当然，不排除民政部后续对需要公开的理事、监事等成员信息进行调整。
此外，民政部于2018年8月3日公布的《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》拟规定，在基金会领取报酬的理事不得超过理事总人数的1/5，而现行《基金会管理条例》规定的比例是不超过1/3。可以看出，一方面国家正在对领取报酬的人数进行压缩，另一方面还可能面临报酬公开的监管要求。“双管齐下”之下，笔者预计，未来在社会组织领取报酬的问题可能会因此受到较大影响。
04、如何理解办事机构、分支机构、代表机构、专项基金的公开
《慈善法》及相关法律法规没有关于慈善组织办事机构的规定，此时需依照《民法总则》关于法人的一般规定。《民法总则》第六十三条规定，法人以其主要办事机构所在地为住所。依法需要办理法人登记的，应当将主要办事机构所在地登记为住所。可见，法人的主要办事机构是作为住所在法人登记时予以公开的。而《办法》并未仅限于主要办事机构的公开，因此凡是慈善组织设立的办事机构，均应向社会公开。
关于慈善组织的分支机构和代表机构，以基金会为例，现行的《基金会管理条例》已对基金会的分支机构、代表机构作出了规定。需要注意的是，《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》第五十条、五十五条等对社会组织分支机构、代表机构等拟作出新的规定，社会组织在设立分支机构、代表机构时，需留意新规的变化。
关于专项基金，民政部曾于2015年发布《关于进一步加强基金会专项基金管理工作的通知》（民发〔2015〕241号），规定基金会应当做好专项基金的信息公开，对专项基金的设立和终止信息、管理架构和人员信息、开展的募捐和公益资助项目等信息依照有关法律法规进行全面及时披露。基金会应当按照业务主管单位和登记管理机关的要求，通过年度工作报告和其他方式就专项基金的情况进行报告、接受监管。目前，该文件仍然有效，基金会在公开专项基金信息时需按上述通知的规定操作。
05、如何理解慈善组织重要关联方
《办法》第四条第四项规定，重要关联方是指发起人、主要捐赠人、管理人员、被投资方以及与慈善组织存在控制、共同控制或者重大影响关系的个人或者组织。
该规定采用了列举+定义的方式，列举出重要关联方的四类主体，并对重要关联方认定标准进行了定义（控制+影响）。对于关联方或关联交易，《慈善法》已经作出了规定。《慈善法》第十四条规定，慈善组织的发起人、主要捐赠人以及管理人员，不得利用其关联关系损害慈善组织、受益人的利益和社会公共利益。可以看出，《慈善法》仅列举了三类主体为关联方，且没有规定关联方认定的标准，而《办法》在《慈善法》基础上增加了被投资方，不仅在列举上更加完善，而且规定了关联方认定的标准。不过，对于何为主要捐赠人，捐赠多少金额以上属于主要捐赠人，管理人员包括哪些人，是否包括社会组织的一般工作人员等问题，《办法》仍未予以明确。需要说明的是，关于被投资方，由于《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法》目前尚未正式颁布，慈善组织可以投资哪些领域和产品，被投资方的范围是哪些，需要待上述规定出台后方能确定。
另外，民政部2016年在发布《基金会管理条例（修订草案征求意见稿）》、《民办非企业单位登记管理暂行条例（修订草案征求意见稿）》时，均有关于关联关系定义的表述，而此次《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》未见有关关联关系的定义。由于慈善组织仅为社会组织的一小部分，对于广大除慈善组织之外的社会组织，如何界定其关联方与关联关系，仍有待《社会组织登记管理条例》的出台予以明确。
06、如何公开年度工作报告和财务会计报告
关于慈善组织年度工作报告的公开，要把握四项要求。
一是时限要求。《办法》规定为应按照有关法律法规规定的时限。需要注意的是，以基金会为例，《基金会管理条例》规定的时限为每年3月31日前，而《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》拟规定的时限为每年5月31日前，较原来相比，增加了两个月的期限。
二是内容要求。《慈善法》第十三条规定报告应当包括年度开展募捐和接受捐赠情况、慈善财产的管理使用情况、慈善项目实施情况以及慈善组织工作人员的工资福利情况。以基金会为例，《基金会管理条例》规定年度工作报告应当包括：财务会计报告、注册会计师审计报告，开展募捐、接受捐赠、提供资助等活动的情况以及人员和机构的变动情况等。而《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》拟规定，年度工作报告内容包括：遵守法律、法规和规章的情况，按照本条例履行登记手续的情况，按照章程开展活动的情况，人员和分支机构、代表机构等组织机构变动的情况，财务管理的情况，以及接受、使用捐赠、资助的情况。笔者认为，慈善组织年度工作报告的内容，既要满足《慈善法》及慈善组织相关法律法规规章的要求，同时由于慈善组织是社会组织的一部分，也应按照社会组织有关法律法规规章起草年度工作报告。
三是格式要求。以基金会为例，需按照民政部《基金会年度工作报告格式文本》和《基金会年度工作报告信息公布格式文本》（民函〔2006〕23号）规定的格式填写。
四是场所要求，年度工作报告和财务会计报告需在统一的信息平台向社会公开。
关于财务会计报告，以基金会为例，《基金会管理条例》规定年度工作报告内容包含财务会计报告。而根据《慈善法》和《办法》的规定，财务会计报告应当独立于年度工作报告，笔者认为应当分开制作，方便公众查阅。
07、如何理解三类重大财产活动
对财产活动的监管是慈善组织监管的重中之重。
《办法》第十二条规定了三大重要财产活动，分别是重大资产变动，重大投资，重大交易及资金往来。
关于重大的标准，《办法》交由慈善组织自我决策并向社会公开。需要注意的是，《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法（草案征求意见稿）》拟规定，慈善组织的重大投资，是指除银行存款之外，全年单个投资品种或者全年委托单个投资管理机构的投资额度不低于慈善组织总资产的5%，以及虽低于总资产的5%但对慈善组织财产管理有重大影响的投资活动。因此，对于的重大的标准，需要慈善组织在章程或财务和资产管理制度中予以明确，同时还应注意有关法规或规章可能出台的限制性规定。
08、如何把握关联交易的公开
根据《办法》第十三条，并非所有的关联交易均需要公开，该条列举的六项关联交易均是与重要关联方的交易。
也就是说，《办法》采取的是重要关联方标准，而非重大关联交易（额）标准，即与重大关联方发生接受捐赠、资助、共同投资、委托投资、交易、资金往来，采取的是全面公开原则，不论金额是否重大，均需公开。
需要注意的是，重要关联方不等于关联方，即使根据《办法》的规定，与非重要关联方发生的关联交易不需要公开，但不代表与非重要关联方发生的重大金额的关联交易不需要经过相应的决策程序。《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》拟规定，章程规定的重大资产变动及投资活动、重大交易及资金往来、关联交易，须经基金会、社会服务机构全体理事2/3以上通过方为有效。笔者认为，慈善组织在对重大关联交易进行决策时，应当以交易金额作为判断是否重大的标准，而这并不完全等同于与重大关联方的关联交易。与重大关联方的非重大关联交易，根据慈善组织章程，可能无需经上述特别决议通过，但根据《办法》的规定仍需要公开。
09、如何理解慈善组织招募志愿者公示信息
《办法》第十七条规定，慈善组织招募志愿者参与慈善服务，应当公示与慈善服务有关的全部信息，以及在服务过程中可能发生的风险。
至于在哪公示、如何公示，则没有具体的规定。《志愿服务条例》第十二条的规定，志愿服务组织可以招募志愿者开展志愿服务活动；招募时，应当说明与志愿服务有关的真实、准确、完整的信息以及在志愿服务过程中可能发生的风险。因此，参照《志愿服务条例》，慈善组织招募志愿者时的公示，应当理解为向志愿者公示并进行说明，而无需在统一的信息平台公开上述信息。
10、如何把握信息公开的例外情形
《办法》第十九条规定了不得公开的情形，即涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息以及捐赠人、志愿者、受益人、慈善信托的委托人不同意公开的姓名、名称、住所、通讯方式等信息，不得公开。
对比《慈善法》第七十六条的规定，《办法》增加了志愿者、受益人不同意公开的情况。关于志愿者不同意公开的情形，《志愿服务条例》已有相关规定。这里需重点提示受益人不同意公开的情形。如前文引述的《公益慈善捐助信息公开指引》规定，捐赠人和受益人等当事人不愿意公开的捐助信息，应当事先与信息公开主体进行约定。若无事先约定，相关慈善捐助信息均应公开。
笔者认为，该规定对于慈善组织和受益人均有借鉴意义。一方面，对于慈善组织来说，通过事先约定明确不得公开的范围，有利于慈善组织了解受益人的真实意思，减少工作失误。在《办法》第二十三条第二项规定了违反该种情形将导致处罚的情况下，慈善组织在工作中如何避免公开不得公开的信息，从而保护自己显得更为重要。另一方面，对于不愿意公开捐助信息的受益人来说，可以通过上述约定保障自身合法权益免受侵害。