关于《广州市征收农民集体所有土地管理办法》(征询意见稿)解读

2022年5月13日，广州市规划和自然资源局发布公开征求《广州市征收农民集体所有土地管理办法（公众征求意见稿）》（以下简称新《征收办法》的公告，根据《土地管理法》（2019年修订）和《土地管理法实施条例》（2021年修订）的规定，对原施行的《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》（穗府办规（2017）10号，以下简称原《征收办法》）进行修订。本文对比原《征收办法》的规定，就新《征收办法》的规定进行解读，并对该征求意见稿提出个人的修改建议，以供指正。
1本次新《征收办法》主要修改内容
（一）适用范围增加
除本市行政区划内征收农民集体所有土地外，新《征收办法》增加对“三旧”改造项目涉及集体建设用地转为国有建设用地或者完善征地手续的，除省市“三旧”改造政策另有规定外，参照新《征收办法》规定的征收程序和标准执行。
（二）征收各项程序的主体明确为区级人民政府
根据原《征收办法》，征收预公告、征地调查、征收补偿安置方案的拟定和实施都是以土地行政主管部门名义作出，实践中因对土地行政主管部门理解不一致，发生对同一事项由不同行政机关发布或决定的情况。
新《征收办法》明确将征收预公告的发布主体、现状调查及结果确认的主体、征收补偿安置方案的拟定主体、征收土地的申请主体、征收土地公告发布主体以及作出责令交地决定的主体统一规定为区政府。
该修改符合《土地管理法》第47条关于征收土地的公告及实施主体须是县级以上人民政府的规定。在与土地征收有关的行政诉讼案件中，被诉具体行政行为的主体须是县级以上的人民政府，其他职能部门只能以第三人身份参加行政诉讼。
（三）详细规定征收过程中公告公示的方式和程序
对比原《征收办法》，新《征收办法》第6条对土地预公告、征收土地补偿安置方案、征收土地决定的公告公示方法和形式进行详细规定。
（四）完善征收程序
根据《土地管理法》第47条的规定，新《征收办法》第9条规定了征地申请的前置条件，即在完成征收前期工作后，方可提出征收土地申请。征收前期工作包括完成征收土地预公告、土地现状调查及结果确认、社会稳定风险评估、征地补偿安置方案公告、征地补偿登记、征地补偿安置协议签订等。
其中，原《征收办法》规定社会稳定风险评估必要时方开展，新《征收办法》根据《土地管理法》的最新规定，将社会稳定风险评估规定为征收集体土地必要程序。
（五）强调公证在征收中的作用
新《征收办法》第6条规定发布征收土地补偿安置公告、征收土地公告必须进行现场公证；第12条，第19条规定土地现状调查过程、补偿登记办理过程可以进行现场公证；并在第14条新增关于公证确认土地现状调查结果的程序，包括协商确认、告知确认，申请公证、公证结果告知、公示公告期限。
（六）关于征地补偿标准的修改
新《征收办法》删除了原《征收办法》关于安置补偿具体标准的附件，改为在第33条规定土地补偿费、安置补助费补偿标准按照省政府批准并公布的征收农用地区片综合地价执行，第34-36条规定青苗补偿标准、地上附着物补偿标准等按照经依法批准公布的标准执行。
（七）其他修改
对比原《征收办法》，新《征收办法》还有如下修改地方值得注意：
01
新《征收办法》第19条增加规定，被征收土地的所有权人、使用权人未在征收土地补偿安置方案公告期限内办理补偿登记的，相关情况以土地现状调查结果为准。
02
新《征收办法》第37条增加规定，地上附着物、青苗等涉及评估的，评估时间为征收土地补偿安置方案公告发布之日。
03
新《征收办法》第41条对村民住宅安置依据除不动产权证书、用地建房批准文件、法院仲裁生效法律文书之外，增加有效遗嘱可以作为村民住宅安置的依据。
04
新《征收办法》第45条对无证建筑补偿的时间节点由2007年6月30日变更为2019年12月31日。
2对新《征收办法》的修改建议
（一）关于立法依据的建议
新《征收办法》第1条除了将《民法典》、《土地管理法》和《土地管理法实施条例》作为立法依据之外，还应当将《广东省土地管理条例》（目前尚未生效施行，处于征求意见阶段）作为立法依据。
（二）关于镇人民政府、街道办事处职能的建议
新《征收办法》第4条规定镇人民政府、街道办事处做好本辖区内征收土地相关工作。“做好”一词不能准确描述镇街在集体土地征收过程中的定位和作用，建议保留原《征收办法》第5条的表述，镇人民政府、街道办事处配合实施征收相关工作。
（三）关于土地调查结果公证的建议
新《征收办法》第6条对征收预公告、征收补偿安置方案公告、征收土地公告规定进行公告公示，但对土地现状调查结果没有规定需要公示公告，仅在第14条关于公证确认土地现状调查结果中规定若被征收土地所有权人、使用权人不配合进行调查确认，或者被征收土地所有权人、使用权人下落不明的情形下，将土地现状调查结果进行公告，公告期满未收到申辩申请的，按照公告确认的土地现状调查结果拟定征收土地补偿安置方案。
如果不进行土地现状调查结果的公示，可能存在在相关权利人不知情的情况下，非权利人对被征收土地或地上房屋、建筑物等调查结果确认进行冒领、冒用签名的情况。因此建议将土地现状调查结果也纳入公示公告的范围。
（四）关于土地补偿费、安置补助费的建议
新《征收办法》第33条关于土地补偿费、安置补助费不区分被征收土地的用地性质笼统按照农用地区片综合地价标准进行补偿。但根据《土地管理法》第48条的规定，征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省通过制定区片综合地价确定，征用农用地以外的其他土地的补偿标准由省制定。
根据2022年3月17日发布的《广东省土地管理条例（草案修改征求意见稿）》第35条规定，征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由区片综合地价确定。地级以上市人民政府组织拟定区片综合地价时，一并拟定征收建设用地和未利用地的补偿标准，由省人民政府批准并公布实施。
因此新《征收办法》不区分集体土地用地性质笼统按照农用地区片综合地价的标准进行土地补偿和安置补助的规定，可能与上位法存在冲突，有待修正。
（五）关于其他补偿项目标准的建议
新《征收办法》第34条、第35条、第36条关于青苗补助费、地上建筑物补偿及其他补偿仅规定按照经依法批准公布的标准执行，没有规定由哪一级政府部门制定及公布标准，建议参照《广东省土地管理条例（草案修改征求意见稿）》第35条规定，由地级以上人民政府应当组织拟定农村村民住宅、其他地上附着物以及青苗等补偿费用标准，由省人民政府批准并公布实施。
（六）关于村民住宅复建安置补偿标准的建议
新《征收办法》第43条关于村民住宅复建安置补偿的标准基本与原《征收办法》的规定一致，即按照农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定，以及按照每栋或者每户农村村民住宅 280 平方米确定套内建筑面积进行复建安置或者产权调换。
根据《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》第六条规定，村民安置住宅复建总量区分“栋”、“户”和“人”，其中以“栋”的方式核定，按照每栋住宅280平方米乘以改造范围内合法住宅建筑栋数，并不超过10%的比例上浮核定；或以合法住宅建筑基底总面积的3.5倍，并以不超过10%的比例上浮核定；以“户”的方式核定，按照每户280平方米的乘以改造范围内总户数核定。
对比两个政策，在以“栋”的方式进行复建安置面积核算时，复建安置面积标准不一致，新《征收办法》规定是280平方米套内建筑面积，《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》规定是280平方米或者合法住宅建筑基底总面积3.5倍，并且可以上浮10%进行核定复建面积。
旧村改造的模式有政府征收储备、自主改造和合作改造，在旧村改造采取政府征收储备的模式下，会出现村民住宅复建安置面积政策规定“打架”的情况，造成实操困扰及拆迁难度，因此建议新《征收办法》关于村民住宅复建安置面积的补偿标准应当统筹考虑旧村改造成本核算的相关政策规定，保持政策规定的一致性，有利于维护村民的合法权益及征收项目的顺利推进。
3结语
整体而言，新《征收办法》对农民集体所有土地的征收目的、征收程序、产权注销登记、安置补偿依据等进行了规范和细化，增强了对征收农民集体所有土地的可操作性，同时也对广州市城市更新（三旧改造）涉及农民集体所有土地的安置补偿提供了极具价值的参照依据。