重磅！《深圳经济特区城市更新条例》正式发布

引言
2020年的年末，正如这一年的不平静一般，对于深圳这个土地资源极其稀缺、多依靠土地再生和自我循环的城市来说，《深圳经济特区城市更新条例》犹如一枚重磅炸弹如约而至。据深圳人大网公布消息，《深圳经济特区城市更新条例》（以下简称《条例》）已于2020年12月30日经深圳市第六届人大常委会第46次会议表决通过，并将于2021年3月1日起正式施行。这是我国首部城市更新立法，在立法位阶、创新实践、经验总结等各方面均走在了全国前列，充分发挥出了深圳经济特区“敢为人先、大胆探索、改革创新”的先锋带头作用。
本文作者曾于2020年7月20日就当天公布的《深圳经济特区城市更新条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）进行过逐条的详细解读，而最终出炉的《条例》正式稿相比较于《征求意见稿》，实际发生了不小的变化，同时也印证和回答了我们当初在《征求意见稿》解读中提出的部分疑问。对比《征求意见稿》和深圳市近10年以来的城市更新立法实践，《条例》在以下几方面发生了重大变化和取得突破。
一. 城市更新基本原则的重大调整
《征求意见稿》第三条：
【基本原则】城市更新应当遵循政府引导、市场运作、规划统筹、节约集约、利益共享、公众参与的原则。
《条例》第三条：
城市更新应当遵循政府统筹、规划引领、公益优先、节约集约、市场运作、公众参与的原则。
自2009年《深圳市城市更新办法》实施以来，深圳的城市更新活动与广东其他地区的城市更新（三旧改造）活动的最鲜明区别和特征即是市场化的运作和发展，这一特征给深圳带来了生机勃勃的土地和房地产市场的繁荣。从《更新办法》中的“保障权益”到《征求意见稿》中的“利益共享”，再到《条例》中的“政府统筹、公益优先”，虽说只是几个字的变化以及前后顺序的调整，却极大地阐明了深圳城市更新活动的主导思想变化和实践操作调整。
1、强调政府引导作用
《条例》最终将“政府引导”调整为“政府统筹”，意在让城市更新实行政府和市场的“双轮驱动”。深圳的城市更新在经过10年的高速发展后，回头来看，仍然存在很多固有的问题和矛盾，许多项目在完全市场化的背景下仍面临拆不动、回迁难的窘境。据不完全统计，在深圳实施城市更新的第一个年头，即《2010年深圳市城市更新单元规划制定计划第一批计划》中列入的88个更新单元，至今10年过去仍有一半以上的项目没有实际实施更新改造。本次《条例》中对于指导原则的调整，意在加强政府统筹力度，发挥行政力量和市场力量的各自优势，强势推进存量和未来增量的城市更新项目。事实上，我们在过去两到三年的时间内逐步看到越来越多以街道办、股份公司、甚至更新局的名义作为更新单元申报主体的项目，即是这一政策调整的背景。
2、强调公益优先原则
《条例》第四条明确规定了城市更新应当增进社会公共利益，这其中包括加强公共设施建设、改善城市人居环境、优化城市总体布局等等措施。我们理解，在上述进一步强调政府在城市更新活动中的统筹作用的背景下，政府将更加注重在城市更新项目中对于公共利益的实现，不排除会在更新项目的规划指标中加大公共基础设施面积指标比例、加大教育医疗用地的面积指标比例等。
二. 城市更新意愿征集比例的调整
《征求意见稿》第十六条：
【计划申报要求】城市更新单元计划实行动态申报。申报城市更新单元计划时，城市更新单元范围内的物业权利人城市更新意愿、合法用地比例、建筑物建成年限等应当满足规定要求，其中，城市更新意愿应当符合以下规定：
（一）城市更新单元内用地为单一地块的，全体共同共有人或者占产权份额2/3以上的按份共有人同意进行城市更新；建筑物区分所有的，专有部分占建筑物总面积2/3以上的物业权利人且占总人数2/3以上的物业权利人同意进行城市更新，其中，旧住宅区所在地块，应当经专有部分占建筑物总面积95%以上且占总人数95%以上的业主同意进行城市更新，自发布征集意愿公告之日起12个月内未达到城市更新意愿要求的，3年内禁止纳入城市更新单元计划。
《条例》第二十五条：
申报拆除重建类城市更新单元计划时，拆除范围内物业权利人更新意愿应当符合下列要求：
（一）用地为单一地块的，应当经全体共同共有人或者产权份额四分之三以上的按份共有人同意，建筑物区分所有权的，应当经专有部分面积占比四分之三以上的物业权利人且占总人数四分之三以上的物业权利人同意，其中旧住宅区所在地块应当经专有部分面积占比百分之九十五以上且占总人数百分之九十五以上的物业权利人同意。
从以上的对比来看，和现行的城市更新政策比较，主要有两方面的调整：（1）原单一地块和建筑物区分所有权的地块，城市更新意愿需要达到双2/3（专有面积和权利人数），而《条例》则将这一比例提高到双3/4，意愿征集的门槛提高了，显然难度也更大了；（2）旧住宅区所在地块由原来的“双百要求”调整为应当经专有部分面积占比95%以上且占总人数95%以上的物业权利人同意，这一标准反而降低了，目的是为了有效解决城市更新中拆迁难的问题，同时也呼应了《条例》中关于个别征收的规定。同时《条例》规定若在征集意愿公告之日起1年内达不到上述95%以上更新意愿的，将受到3年禁止准入的门槛限制，这也从一定程度上给旧住宅小区的业主施加一定压力，避免项目久拖不决。
三. 破解拆迁难的重大难题
《征求意见稿》第三十二条：
【个别征收模式】当已签订搬迁安置协议的合法产权比例不低于95％且符合房屋征收相关规定的，市、区政府可以依法对未签约部分房屋实施个别征收。对征收决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。
《条例》第三十六条：
旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于百分之九十五，且经区人民政府调解未能达成一致的，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区人民政府可以依照法律、行政法规及本条例相关规定对未签约部分房屋实施征收。
城中村合法住宅、住宅类历史违建部分，已签订搬迁补偿协议的物业权利人人数占比不低于百分之九十五的，可以参照前款规定由区人民政府对未签约住宅类房屋依法实施征收。
不出意外，《征求意见稿》中创设的最大亮点即“个别征收”模式得以保留，《条例》在个别征收的程序和细节上做出了较大调整：（1）增设了行政调解程序。当城市更新项目达到双95%以后，如市场主体与未签约业主仍无法达成一致的，可以向项目所在地的区人民政府申请调解。（2）明确被征收人的救济途径可以是申请行政复议或者提起行政诉讼。（3）在最终作出征收决定前，被征收人如与市场主体签订搬迁补偿协议的，征收程序即终止。
总体来看，个别征收模式是深圳城市更新发展到一定阶段后的必然选择。城市更新经过10年的高速市场化发展，到了现阶段迫切需要政府以公权力介入破解“拆迁难”的问题，这在近些年的各项城市更新政策出台前，社会各界的呼吁均有所体现。因此本次《条例》正式出台前的“送审稿”和《征求意见稿》中对于个别征收的规定，得到了各界的一致好评。本质上看，政府的征收行为必须是具有公共利益性质的，即个别被征收对象的行为的确达到了影响社会公共利益的程度，政府方可以公权力介入，但这在实践中其实是存在相关法律争议的。直至2019年罗湖区政府采取个别征收的方式解决了困局达10年之久的罗湖区木头龙小区城市更新项目的拆迁难题，竟取得了社会各界一致的正面评价，这为本次《条例》个别征收规定的最终出台无疑注入了最好的一剂强心剂，起到了非常积极的作用。
四. 明确搬迁补偿最低补偿标准
《征求意见稿》第二十六条：
【旧住宅区搬迁补偿标准】旧住宅区的合法建筑采用原地产权置换的，按照套内面积不少于1:1的比例进行补偿，产权置换面积因误差导致不足的，由市场主体按照该项目商品房备案销售价赔偿；超出面积误差在3%以内的，物业权利人可以不再支付超面积部分的房价；采用异地产权置换的，安置房面积按照与原地产权置换等价值原则进行折算；采用货币补偿的，货币补偿标准按照我市房屋征收相关规定确定。安置补偿费应当在物业权利人搬离后及时支付。
《条例》第三十四条：
城市更新搬迁补偿可以采用产权置换、货币补偿或者两者相结合等方式，由物业权利人自愿选择。政策性住房原则上采取产权置换方式，补偿与被拆除住房产权限制条件相同的住房。
已登记的商品性质住宅物业采用原地产权置换的，按照套内面积不少于一比一的比例进行补偿；产权置换的实际面积不得少于约定面积，因误差导致超出面积在百分之三以内的，物业权利人可以不再支付超出面积部分的房价。安置补偿费最迟应当在物业权利人搬离之日起按约定给付。
就明确最低搬迁补偿标准来说，《征求意见稿》和《条例》的规定大体一致，但《条例》仍删除了异地产权置换和货币补偿标准的相关内容。深圳城市更新一直以来的补偿方式，无论是货币补偿和产权置换补偿均由项目实施主体与业主进行协商，采取“市场化”的方式进行，这导致不同城市更新项目出现较大差别的不同补偿标准，《条例》对此予以了一定的统一明确。但我们理解，该等统一标准也是城市更新补偿中的最低限度的标准，事实上，现存城市更新项目中多以1:1.1或1:1.2的标准进行产权置换，除此之外，《条例》并未对货币补偿的标准予以明确，事实上还是将这一皮球踢回给了被拆迁人和项目实施主体。综上，我们认为目前《条例》的规定并未真正解决搬迁补偿标准的痛点问题，对于诸如套内面积如何认定、拆赔比例上限问题、违法建筑物的补偿问题等没有完全解决，仍留给市场去解决个中难题。
五. 推出搬迁安置协议示范文本
《征求意见稿》第二十四条：
【协议文本及产权冻结】拆除重建类城市更新项目中，市场主体与物业权利人通过签订搬迁安置协议方式形成实施主体的，双方应当遵循平等、公平的原则签订搬迁安置协议。
市城市更新部门应当制定并发布搬迁安置协议示范文本，规范协议生效时间、生效条件、协议有效期、权利义务转让、产权冻结期限、禁止加改扩建、违约责任等内容。
《条例》第二十九条：
拆除重建类城市更新项目的市场主体与物业权利人应当遵循平等、公平的原则签订搬迁补偿协议。
市城市更新部门应当制定并发布搬迁补偿协议示范文本，包括协议生效时间、生效条件、搬迁补偿标准和方式、协议有效期、权利义务、预告登记约定、不得加改扩建、违约责任等内容。
与《征求意见稿》相比，《条例》在搬迁安置协议示范文本中增加了“搬迁补偿标准和方式”和“预告登记约定”的内容。如前次对《征求意见稿》的解读，我们理解，第一点是落实搬迁补偿标准的措施，且引入搬迁安置协议示范文本，同时强调协议有效期、产权冻结期限以及补偿标准等内容，倒逼各主体加快推进项目实施。而第二点关于预告登记的约定，在《征求意见稿》中就有所提及，本次进一步强化在搬迁安置协议示范文本中，可有效避免权利主体“一物两卖”、任意毁约等情形，同时规定未经预告登记权利人书面同意，不动产登记机构不受理被搬迁房屋的不动产转移、抵押或者变更等登记业务。
六. 结语
除上述提到的几大核心要点之外，本次《条例》相对于《征求意见稿》，新增了加大公共住房供应、基础设施建设等重要内容，同时也取消了旧住宅区咨询委员会等不合实际情况的规定，整体而言以特区立法的形式对深圳城市更新制度建设进行了大胆创新和有效规制。
党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动，这是以习近平同志为核心的党中央站在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署。我们期待全国第一部地方立法的《深圳经济特区城市更新条例》能够成为引领城市更新活动的纲领文件，进一步拓展深圳的年轻生命力，将深圳打造成为具有全球竞争力、创新力、影响力卓著的标杆城市。