裁判要旨
从目前的民事法律规范来看，无权处分的房屋征收补偿协议依然有效，除非有证据证明房屋征收部门与无权处分人之间存在恶意串通的行为；对于行政协议涉及的无权处分问题，应在坚持对房屋征收部门具体签约行为进行合法性审查的基础上，同时参照民事法律规范中对于无权处分的处理思路，在监督依法行政、保持协议安定性和当事人权利保护之间寻求一个最佳结合点。
无论是协议效力还是所有权追回，其核心都是“善意”的判断，而非无权处分。故人民法院评判房屋征收补偿协议的效力时，应重点考察协议双方的“善意”问题，具体到房屋征收部门，则需要审查其在无权处分的甄别上是否存在过错，这种审查包含两项内容：一是是否严格履行法定调查程序；二是在房屋权属调查过程中是否尽到合理注意义务。
案例索引
北京市第一中级人民法院行政判决书
案号：（2022）京01行终109号
基本案情
2017年7月11日，被告区征收办作为委托人，区征收中心作为受托人，由区征收中心代为承担衙门口棚户区改造房屋征收项目（以下简称涉案项目）房屋征收与补偿的具体工作。2017年8月3日，在房屋征收部门对涉案项目进行房屋征收前期准备工作的入户调查中，陈B主张其全家在涉案房屋内实际居住，并向房屋征收部门提交了没有标题且落款日期为1998年9月17日的协议书。大致内容为：“对其三处房产的安排，其中海淀区明光村的住房（公有，非产权房）归长子陈D，石景山衙门口西街32号正院三间东房（私有产权房）归次子陈B继承，西城区西四北二条13号北房一间（私有产权房）归女儿陈A继承。本文生效后，三处住房的维修、管理、改造分别由三人各自负责，其中两处私有产权房（包括改造后新建扩大部分）如出租，其收入做为我的养老基金。如遇拆迁，一切经济及住房补偿归各自继承人所有。我对三处住房改造新建与拆迁后的新房均享有居住和使用权。在陈B提交的上述协议书结尾，“子女签字”处有“陈A”“陈B”“陈D”的签字。在《入户调查登记表》中，陈B确认涉案房屋的户主为自己，家庭成员包括陈B、陈C、钱某、杨某某。
2017年8月24日，区征收办在《北京日报》向社会公众发出《权利申报公告》，请公告内房屋的所有权人于本公告发布之日起30日内，携带权属证明、身份证明等材料到项目征收现场办公室申报权利。如逾期未申报，将按照相关法律法规规定办理。
杨某某于2017年11月5日向房屋征收部门现场亲笔出具了《授权委托书》，委托陈B代为办理房屋征收补偿洽谈、签约、交房、选购产权调换房屋、代为缴纳购房款、领取相关文书、领取补偿款存折等事宜。
2017年12月5日，区人民政府作出《房屋征收决定》，陈B以自己及杨某某的名义与陈C共同以涉案房屋的被征收人身份，于2017年12月12日向房屋征收部门出具了《具结保证书》，确认涉案房屋建筑面积143．35平方米，占地面积145．18平方米，并在《具结保证书》中承诺：“该被征收房屋属本保证书中的被征收人所有，无其他权利人、无任何权属争议，因房屋权属或遗漏其他权利人或权利人不真实或房屋所有权人之间或其他原因出现纠纷、诉讼等问题，被征收人自愿承担全部法律责任，与征收人无关。”后由区征收办委托的区征收中心以房屋征收实施单位身份作为甲方，由杨某某、陈B、陈C以被征收人身份作为乙方，共同签订了被诉房屋征收补偿协议。房屋征收部门依据被诉房屋征收补偿协议向其支付了相关补偿款项。
原告主张
陈A于2021年通过政府信息公开途径得知被诉房屋征收补偿协议的内容及相关依据后，直接提起本案行政诉讼，诉称：
一、位于北京市石景山区衙门口西街32号的房屋（以下简称涉案房屋）属于陈A的父亲陈一诚的婚前财产。陈一诚于1975年病故，生前没有对房产进行分配。陈A是涉案房屋的法定继承人之一。
二、陈A的母亲杨某某是无民事行为能力人，在2016年已被医院诊断为阿尔兹海默症，没有能力处置房产，陈A是杨某某的监护人，并且赡养。杨某某在患病前曾立有遗嘱，涉案房屋属于陈A。
三、区征收办应对征收范围内房屋的权属等情况组织调查登记，陈A是涉案房屋的权益人，但区征收办没有征求陈A的意见就签订了被诉房屋征收补偿协议，侵害了陈A的合法权益。
四、陈A于2021年5月才得知被诉房屋征收补偿协议的情况，认为该协议没有依据，理由不充足。
裁判要旨
本案的争议集中于无权处分的认定上，并由此衍生出两个层面的争议焦点：一是作为协议外当事人，陈A与被诉房屋征收补偿协议是否具有利害关系；二是如果存在无权处分的情形，被诉房屋征收补偿协议的效力应当如何认定。
关于争议焦点一，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定，与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。具体而言，能够提起行政诉讼的原告应当是自身合法权益受到该行政协议损害的当事人。因此，协议外当事人起诉要求撤销协议或确认协议无效时，应当首先证明其对被征收房屋享有权利。如果该权利存在争议，应当先行解决基础民事争议。
本案中，陈A应当提供证据证明其对涉案房屋享有权利，方才具备提起本案诉讼的原告资格。综合在案证据可知，涉案房屋在当事人家庭内部存在继承纠纷，陈B主张依据落款日期为 1998 年 9月 17 日的协议书，其应当取得涉案房屋的所有权，而陈A则主张涉案房屋属于其父亲婚前财产，其作为法定继承人应享有权利，由此可知，涉案房屋的归属并非简单的法律事实，而是需要通过专门法律途径予以厘清的法律关系，即需先行解决基础民事争议。但是，考虑到涉案房屋已经交付拆除，另行解决基础民事争议存在障碍，并综合考虑涉案房屋的由来以及各方当事人的身份关系，法院不能排除陈A合法权益受损害的可能性。在此情形下，宜认定其具有提起本案诉讼的原告资格。
关于争议焦点二，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。鉴于《国有土地上房屋征收与补偿条例》中未对无权处分的问题作出明确规定，故对于房屋征收补偿协议中涉及的无权处分问题，可依据行政诉讼法的相关规定，并参照相关民事法律规范进行审理。
从目前的民事法律规范来看，无权处分并不当然影响协议效力。《民法典》第一百五十四条规定，行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。第五百零二条规定，依法成立的合同，自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。第五百九十七条规定，因出卖人未取得处分权致使标的物所有权不能转移的，买受人可以解除合同并请求出卖人承担违约责任。由上可知，房屋征补协议在签约双方达成一致意思表示时即已成立，在无其他法定和约定生效条件的情况下，该协议一经成立即生效。只有当签约双方恶意串通，损害他人合法权益时，该协议才构成无效。参照上述民事法律规范，无权处分的房屋征补协议依然有效，除非有证据证明房屋征收部门与无权处分人之间存在恶意串通的行为。
具体到房屋征收补偿协议案件，法院应当审查房屋征收部门在整个签约过程中所实施行为的合法性，包括职权、程序、事实认定和法律适用等多个方面。无权处分涉及房屋权属，属于房屋征收部门在签约过程中认定的事实。无权处分是否属于行政诉讼法第七十条中所称“主要证据不足”之情形，进而据此足以撤销房屋征收补偿协议，这一问题需要深入分析。值得注意的是，行政协议有别于单方行政行为，其以协商来取代行政命令，更多体现的是合意性，因此不能完全照搬行政行为的合法性构成要件，否则就会因高强度的合法性审查破坏协议的安定性，使大量的协议处于不确定的状态。而且，国有土地上房屋征收项目关系到国家利益和重大公共利益，频繁撤销房屋征收补偿协议，也不利于维护国家利益和公共利益。因此，对于行政协议涉及的无权处分问题，应在坚持对房屋征收部门具体签约行为进行合法性审查的基础上，同时参照民事法律规范中对于无权处分的处理思路，在监督依法行政、保持协议安定性和当事人权利保护之间寻求一个最佳结合点。
无论是协议效力还是所有权追回，其核心都是“善意”的判断，而非无权处分。遵循该思路，评判房屋征收补偿协议的效力时，也应重点考察协议双方的“善意”问题，具体到房屋征收部门，则需要审查其在无权处分的甄别上是否存在过错，这种审查包含两项内容：一是是否严格履行法定调查程序；二是在房屋权属调查过程中是否尽到合理注意义务。这种审查思路不仅契合权责一致的原则，给房屋征收部门依法开展房屋征收签约工作提供明确指引，也能给社会公众提供稳定预期，引导公众有序参与房屋征收补偿签约工作。
本案中，石景山区征收办在项目实施过程中，在报纸刊登《权利申报公告》，向社会公众告知及时就涉案项目范围内的房屋权属申报权利，但陈A及陈C均未向房屋征收部门就涉案房屋申报权利。在入户调查过程中，陈B向房屋征收部门提交了落款日期为 1998 年 9 月 17 日的协议书，该协议上有四方的签字，且明确约定涉案房屋由陈B继承。该协议书中还包含有“如遇拆迁，一切经济及住房补偿归各自继承人所有。”的内容。虽然陈A、陈C主张上述协议属于复印件，并对协议的效力提出质疑，但综合庭审查明的情况及各方的陈述可知，上述协议上各家庭成员的签字真实。而且，涉案房屋的归属并非简单的法律事实，而是十分复杂的法律关系。在房屋签约当时的情境下，石景山区征收办根据该协议内容，并结合入户调查登记的情况，无从对杨某某的民事行为能力和上述协议的效力产生合理怀疑。在此情形下，石景山区征收办认定杨某某、陈B和陈D为涉案房屋被征收人，已履行法定程序，尽到合理注意义务，符合“善意”的标准，不存在违法行为或恶意串通的情形，因此被诉房屋征收补偿协议亦不存在无效或应当被撤销的情形。陈雪虹提出的要求撤销一审判决等上诉主张缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。
从目前的民事法律规范来看，无权处分的房屋征收补偿协议依然有效，除非有证据证明房屋征收部门与无权处分人之间存在恶意串通的行为；对于行政协议涉及的无权处分问题，应在坚持对房屋征收部门具体签约行为进行合法性审查的基础上，同时参照民事法律规范中对于无权处分的处理思路，在监督依法行政、保持协议安定性和当事人权利保护之间寻求一个最佳结合点。
无论是协议效力还是所有权追回，其核心都是“善意”的判断，而非无权处分。故人民法院评判房屋征收补偿协议的效力时，应重点考察协议双方的“善意”问题，具体到房屋征收部门，则需要审查其在无权处分的甄别上是否存在过错，这种审查包含两项内容：一是是否严格履行法定调查程序；二是在房屋权属调查过程中是否尽到合理注意义务。
案例索引
北京市第一中级人民法院行政判决书
案号：（2022）京01行终109号
基本案情
2017年7月11日，被告区征收办作为委托人，区征收中心作为受托人，由区征收中心代为承担衙门口棚户区改造房屋征收项目（以下简称涉案项目）房屋征收与补偿的具体工作。2017年8月3日，在房屋征收部门对涉案项目进行房屋征收前期准备工作的入户调查中，陈B主张其全家在涉案房屋内实际居住，并向房屋征收部门提交了没有标题且落款日期为1998年9月17日的协议书。大致内容为：“对其三处房产的安排，其中海淀区明光村的住房（公有，非产权房）归长子陈D，石景山衙门口西街32号正院三间东房（私有产权房）归次子陈B继承，西城区西四北二条13号北房一间（私有产权房）归女儿陈A继承。本文生效后，三处住房的维修、管理、改造分别由三人各自负责，其中两处私有产权房（包括改造后新建扩大部分）如出租，其收入做为我的养老基金。如遇拆迁，一切经济及住房补偿归各自继承人所有。我对三处住房改造新建与拆迁后的新房均享有居住和使用权。在陈B提交的上述协议书结尾，“子女签字”处有“陈A”“陈B”“陈D”的签字。在《入户调查登记表》中，陈B确认涉案房屋的户主为自己，家庭成员包括陈B、陈C、钱某、杨某某。
2017年8月24日，区征收办在《北京日报》向社会公众发出《权利申报公告》，请公告内房屋的所有权人于本公告发布之日起30日内，携带权属证明、身份证明等材料到项目征收现场办公室申报权利。如逾期未申报，将按照相关法律法规规定办理。
杨某某于2017年11月5日向房屋征收部门现场亲笔出具了《授权委托书》，委托陈B代为办理房屋征收补偿洽谈、签约、交房、选购产权调换房屋、代为缴纳购房款、领取相关文书、领取补偿款存折等事宜。
2017年12月5日，区人民政府作出《房屋征收决定》，陈B以自己及杨某某的名义与陈C共同以涉案房屋的被征收人身份，于2017年12月12日向房屋征收部门出具了《具结保证书》，确认涉案房屋建筑面积143．35平方米，占地面积145．18平方米，并在《具结保证书》中承诺：“该被征收房屋属本保证书中的被征收人所有，无其他权利人、无任何权属争议，因房屋权属或遗漏其他权利人或权利人不真实或房屋所有权人之间或其他原因出现纠纷、诉讼等问题，被征收人自愿承担全部法律责任，与征收人无关。”后由区征收办委托的区征收中心以房屋征收实施单位身份作为甲方，由杨某某、陈B、陈C以被征收人身份作为乙方，共同签订了被诉房屋征收补偿协议。房屋征收部门依据被诉房屋征收补偿协议向其支付了相关补偿款项。
原告主张
陈A于2021年通过政府信息公开途径得知被诉房屋征收补偿协议的内容及相关依据后，直接提起本案行政诉讼，诉称：
一、位于北京市石景山区衙门口西街32号的房屋（以下简称涉案房屋）属于陈A的父亲陈一诚的婚前财产。陈一诚于1975年病故，生前没有对房产进行分配。陈A是涉案房屋的法定继承人之一。
二、陈A的母亲杨某某是无民事行为能力人，在2016年已被医院诊断为阿尔兹海默症，没有能力处置房产，陈A是杨某某的监护人，并且赡养。杨某某在患病前曾立有遗嘱，涉案房屋属于陈A。
三、区征收办应对征收范围内房屋的权属等情况组织调查登记，陈A是涉案房屋的权益人，但区征收办没有征求陈A的意见就签订了被诉房屋征收补偿协议，侵害了陈A的合法权益。
四、陈A于2021年5月才得知被诉房屋征收补偿协议的情况，认为该协议没有依据，理由不充足。
裁判要旨
本案的争议集中于无权处分的认定上，并由此衍生出两个层面的争议焦点：一是作为协议外当事人，陈A与被诉房屋征收补偿协议是否具有利害关系；二是如果存在无权处分的情形，被诉房屋征收补偿协议的效力应当如何认定。
关于争议焦点一，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定，与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。具体而言，能够提起行政诉讼的原告应当是自身合法权益受到该行政协议损害的当事人。因此，协议外当事人起诉要求撤销协议或确认协议无效时，应当首先证明其对被征收房屋享有权利。如果该权利存在争议，应当先行解决基础民事争议。
本案中，陈A应当提供证据证明其对涉案房屋享有权利，方才具备提起本案诉讼的原告资格。综合在案证据可知，涉案房屋在当事人家庭内部存在继承纠纷，陈B主张依据落款日期为 1998 年 9月 17 日的协议书，其应当取得涉案房屋的所有权，而陈A则主张涉案房屋属于其父亲婚前财产，其作为法定继承人应享有权利，由此可知，涉案房屋的归属并非简单的法律事实，而是需要通过专门法律途径予以厘清的法律关系，即需先行解决基础民事争议。但是，考虑到涉案房屋已经交付拆除，另行解决基础民事争议存在障碍，并综合考虑涉案房屋的由来以及各方当事人的身份关系，法院不能排除陈A合法权益受损害的可能性。在此情形下，宜认定其具有提起本案诉讼的原告资格。
关于争议焦点二，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。鉴于《国有土地上房屋征收与补偿条例》中未对无权处分的问题作出明确规定，故对于房屋征收补偿协议中涉及的无权处分问题，可依据行政诉讼法的相关规定，并参照相关民事法律规范进行审理。
从目前的民事法律规范来看，无权处分并不当然影响协议效力。《民法典》第一百五十四条规定，行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。第五百零二条规定，依法成立的合同，自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。第五百九十七条规定，因出卖人未取得处分权致使标的物所有权不能转移的，买受人可以解除合同并请求出卖人承担违约责任。由上可知，房屋征补协议在签约双方达成一致意思表示时即已成立，在无其他法定和约定生效条件的情况下，该协议一经成立即生效。只有当签约双方恶意串通，损害他人合法权益时，该协议才构成无效。参照上述民事法律规范，无权处分的房屋征补协议依然有效，除非有证据证明房屋征收部门与无权处分人之间存在恶意串通的行为。
具体到房屋征收补偿协议案件，法院应当审查房屋征收部门在整个签约过程中所实施行为的合法性，包括职权、程序、事实认定和法律适用等多个方面。无权处分涉及房屋权属，属于房屋征收部门在签约过程中认定的事实。无权处分是否属于行政诉讼法第七十条中所称“主要证据不足”之情形，进而据此足以撤销房屋征收补偿协议，这一问题需要深入分析。值得注意的是，行政协议有别于单方行政行为，其以协商来取代行政命令，更多体现的是合意性，因此不能完全照搬行政行为的合法性构成要件，否则就会因高强度的合法性审查破坏协议的安定性，使大量的协议处于不确定的状态。而且，国有土地上房屋征收项目关系到国家利益和重大公共利益，频繁撤销房屋征收补偿协议，也不利于维护国家利益和公共利益。因此，对于行政协议涉及的无权处分问题，应在坚持对房屋征收部门具体签约行为进行合法性审查的基础上，同时参照民事法律规范中对于无权处分的处理思路，在监督依法行政、保持协议安定性和当事人权利保护之间寻求一个最佳结合点。
无论是协议效力还是所有权追回，其核心都是“善意”的判断，而非无权处分。遵循该思路，评判房屋征收补偿协议的效力时，也应重点考察协议双方的“善意”问题，具体到房屋征收部门，则需要审查其在无权处分的甄别上是否存在过错，这种审查包含两项内容：一是是否严格履行法定调查程序；二是在房屋权属调查过程中是否尽到合理注意义务。这种审查思路不仅契合权责一致的原则，给房屋征收部门依法开展房屋征收签约工作提供明确指引，也能给社会公众提供稳定预期，引导公众有序参与房屋征收补偿签约工作。
本案中，石景山区征收办在项目实施过程中，在报纸刊登《权利申报公告》，向社会公众告知及时就涉案项目范围内的房屋权属申报权利，但陈A及陈C均未向房屋征收部门就涉案房屋申报权利。在入户调查过程中，陈B向房屋征收部门提交了落款日期为 1998 年 9 月 17 日的协议书，该协议上有四方的签字，且明确约定涉案房屋由陈B继承。该协议书中还包含有“如遇拆迁，一切经济及住房补偿归各自继承人所有。”的内容。虽然陈A、陈C主张上述协议属于复印件，并对协议的效力提出质疑，但综合庭审查明的情况及各方的陈述可知，上述协议上各家庭成员的签字真实。而且，涉案房屋的归属并非简单的法律事实，而是十分复杂的法律关系。在房屋签约当时的情境下，石景山区征收办根据该协议内容，并结合入户调查登记的情况，无从对杨某某的民事行为能力和上述协议的效力产生合理怀疑。在此情形下，石景山区征收办认定杨某某、陈B和陈D为涉案房屋被征收人，已履行法定程序，尽到合理注意义务，符合“善意”的标准，不存在违法行为或恶意串通的情形，因此被诉房屋征收补偿协议亦不存在无效或应当被撤销的情形。陈雪虹提出的要求撤销一审判决等上诉主张缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。