在专业化建设的道路上，北京桦天律师事务所坚持以提升办案质量为根本，坚持淬炼专业能力。自成立以来，桦天律师代理了一系列具有社会影响力和挑战性的复杂案例，这些案例不仅彰显了桦天律师的专业水准，也展示了桦天律师对法律的敬畏和对客户的忠诚。现将部分优秀案例进行展示，供各位同仁学习分享。
「邹伙发律师案例集」集中展示邹律师自从业以来代理的一系列精彩案例，这些案例已被整理成一本案例集，现以公号文章的形式分期发布。
案例七
郑州市人民政府将集体土地转为国有
并颁发国有土地使用权证纠纷案
关键词：
集体土地 行政征收 征收主体 征收程序
原告：何某
被告：郑州市人民政府
原告律师：邹伙发律师
案情简介
何某家自解放前即居住在河南省郑州市中原区三官庙村，在村里拥有 400 余平方宅基地一处，并于 1952 年依法办理房屋土地所有权证。2008 年，何某经中原区人民政府和规划、建筑管理部门审批，取得集体建设用地使用权证、建设工程规划许可证和建筑许可证后，对老宅进行翻建。
2003 年以来，郑州市人民政府先后制订了一系列的城中村改造规定，郑州市整个城市规划区内的城中村被各区人民政府组织实施改造。
2012 年，何某所在的三官庙村被列入郑州市城中村改造范围，村内几百户村民房屋被陆续拆迁。中原区人民政府制订的拆迁补偿方案，对村民的补偿标准是一平方米换三平方米，非村民则为一平方米换一平方米。
何某虽祖辈都居住生活在本村，但何某一家由于参加工作，户口已转为城市居民，根据所在村拆迁补偿方案，何某只能享受 1︰1 的补偿。何某对此不服，并聘请律师维权。
2014 年 7 月，代理律师通过信息公开查询获悉，包括何某宅基地范围内的被列入拆迁改造范围内的土地均为集体土地，2012 年 11 月郑州市人民政府批准将三官庙村土地转为国有，并将土地划拨予三官庙村村民委员会。
2012 年 12 月，郑州市人民政府向三官庙村村民委员会颁发国有土地使用权证。何某不服郑州市人民政府将其集体建设用地使用权转为国有，并向三官庙村村民委员会颁发国有土地使用权证行为不服，于 2014 年 9 月向郑州市中级人民法院提起行政诉讼。
郑州市中级人民法院收到何某提交的诉讼材料后，一直不予立案，也未出具不立案裁定。2015 年 5 月 1 日，新行政诉讼法正式实施，何某于 2015 年 5 月 4 日，根据河南省高级人民法院行政诉讼异地管辖规定，向许昌市中级人民法院起诉。
许昌市中级人民法院受理后，先以超过起诉期限为由驳回何某起诉。何某上诉后，河南省高级人民法院认为何某于 2014 年 9 月即提起行政诉讼，郑州市中级人民法院未受理也未裁定不予受理，何某于 2015 年 5 月向许昌中院提起诉讼不超过起诉期限，裁定撤销一审裁定，发回许昌中院继续审理。
代理意见
邹伙发律师认为，何某拥有使用权的土地被郑州市人民政府转为国有，并将土地使用权划拨予三官庙村委会的行为，侵犯了何某应当享有的集体土地使用权，何某有权对郑州市人民政府将集体土地转为国有和颁证的行为提起诉讼。
本案争议的焦点在于郑州市人民政府的前述行为是否合法，具体而言，包括：（1）郑州市人民政府作出被诉具体行政行为是否在其职权范围内，职权依据是什么；（2）郑州市人民政府作出被诉具体行政行为的事实依据和实体法依据；（3）郑州市人民政府作出被诉行政行为的程序和程序法依据。
一、涉案的土地所有权主体为三官庙村村民委员会，土地的使用权分别属于村内各户村民（居民），原告依法拥有涉案土地的部分使用权。
- 被告在庭审中提供的《集体土地所有权证》载明，涉案土地所有权人为三官庙村村民委员会，权属性质为集体所有权。
- 原告向法庭提交的《集体建设用地使用有权证》载明，原告于 2008 年取得涉案土地的使用权，并在土地上建造房屋。
根据《土地管理法》第 11 、13 条的规定，农民集体所有的土地，单位和个人使用的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权和使用权。依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
3. 无论涉案土地现在是否处于城市建成区范围内，但可以肯定的是原告取得涉案土地的使用权和三官庙村村民委员会取得土地所有权时，涉案土地所在地属于农村。
根据《宪法》《土地管理法》《物权法》的规定，城市郊区和农村的土地属于集体所有。《河南省〈土地管理法〉实施办法》第 6 条，国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第 19 条，《郑州市确定土地权属条例》第 7 条、38 条均规定，即使是位于城市市区的土地，只要土改时或县级以上政府发证时确认归集体所有，土地所有权属于集体所有。因此被告称涉案土地位于城市建成区，直接以此确定为国有是没有任何法律依据的，也是极其错误的。
二、被告将涉案土地转为国有向第三人颁发国有土地使用权证的行为，严重侵害原告合法财产权。
被告将涉案土地直接转为国有的行为，导致土地性质发生根本性变化，而其将涉案土地使用权颁发予第三人，则其直接剥夺了原告对涉案土地依法确认的使用权。被告认为转为国有后，又将土地使用权划拨予第三人，土地使用权没有发生变化，被告直接将第三人等同于原告的观点，属于常识性的错误。
被告认为，回迁安置后，原告仍然享有土地使用权，但据被告制订的拆迁安置政策方案，涉案土地三分之二用于商品房开发，三分之一用于回迁安置。因此，即使回迁后，原告也不再可能享有原宅基地使用权。另外，宅基地属于村民福利， 原告可依法无偿取得，而且没有使用年限的规定，现被转为国有后，名称为划拨国有土地，根据国有土地管理规定，划拨的国有土地再次转让时，必须经过市人民政府同意，且补缴巨额的土地出让金，一旦原告回迁安置得到的房屋要上市时，必然要补缴土地出让金，否则无法上市交易。因此，被告辩称“其将涉案土地转为国有，未侵犯原告合法权益问题”是不成立的。
三、农村集体所有土地转为国家所有土地，在现行法律框架内只有依法征收一种方式。被告将涉案土地转为国有超越法定职权，没有实体法上事实和法律依据。 - 农民集体土地转为国有土地的审批权限在省级以上人民政府，被告将涉案土地转为国有超越法定职权，违反法律强制性规定。
（1）《宪法》第 10 条，《土地管理法》第 8 条，《物权法》 第 47 条规定，在我国土地的所有权只有两种形式，即国有和集体所有。
（2）《宪法》第10 条第2 款，第13 条，《土地管理法》第13 条、 第45 条，《物权法》第42 条规定，公民的合法的私有财产神圣不可侵犯。国家只有在为了公共利益需要的情况下，依照法律规定的权限和程序，才可以将集体土地所有权、集体土地使 用权征收为国有，征收时还应当给予足额的补偿。
这里使用的是“法律”一词，而不是“法律法规”。也就是说，对于集体所有土地所有权、使用权的征收，必须由国家法律作出规定，行政法规、地方性法规、规章均无权作出征收的规定。根据《土地管理法》第 45 条规定，对农村集体土地的征收权限在国务院和省级人民政府，其他任何政府均没有征收土地审批权限。
（3）《中华人民共和国立法法》第 8 条第 6 款规定，对非国有财产的征收，必须由法律规定。 - 国家法律规定很明确，郑州市人民政府颁布的《关于印发进一步规范城中村改造的若干规定的通知》（以下简称郑政文 103 号）明显违背宪法、物权法、土地管理法及实施条例、河南省土地管理法实施办法。
《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件以法律、行政法规、地方性法规为依据，省级人民政府所在地的市人民政府根据法律和国务院行政法规制定和发布的规章可以参照适用。
《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，在参照规章时，应当对规章的规定是否合法有效进行判断，对于合法有效的规章应当适用。
被告作出涉案具体行政行为依据的郑政文 103 号第 20 条规定“村（组）使用的土地，经村民（股东）大会或代表大会同意，区人民政府审核确认，按土地利用现状依照法定程序转为国有后，依法确认国有划拨土地使用权，办理国有土地使用权证”。该规定与宪法、物权法、土地管理法及实施条例，河南省土地管理法实施办法等规定的“农民集体土地转为国有必须依照法律规定的权限和程序办理征收”冲突。另外，该规定也与《村民委员会组织法》第 19 条、《河南省村民委员会组织法实施办法》第 34、35 条规定的“宅基地使用方案必须由村民会议讨论决定”冲突。 - 涉案土地不存在依法征收的事实，因此被告将涉案土地转为国有没有事实依据。
- 因涉案土地未依法转为国有，被告向三官庙村委会发证认定土地性质错误，权属来源错误，颁证行为违法。
四、被告将涉案土地转为国有和为三官庙村委会颁发国有土地使用证行为未依法履行法定程序，被告庭审举证所称履行的程序并非法定程序。 - 由于被告不是法定征收主体，其在本案中不论履行了何种程序均不是涉案土地转为国有的法定程序。
- 集体土地转为国有应当依据《中华人民共和国土地管理法》第 44 条至第 48 条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五章以及国务院、国土资源部一系列政策规定，履行自下而上的内部审批程序，自上而下的公告、调查确认、登记、补偿安置等程序。
- 被告举证称其履行了城中村改造计划、城中村改造审批、地籍调查、调查结果审核公告、村民代表会议决议、中原区人民政府请示、被告批复等程序，无论完善与否，均与法定征收程序无关。
综上所述，被告将涉案土地转为国有，为第三人颁发划拨国有土地使用权证的行为超越法定职权，适用法律错误，更没有法律依据，且严重违反法定程序，被告的行为应确认违法，涉案土地证应予撤销。
案件结果
法院判决确认：一、确认郑州市人民政府将何某土地转为国有违法；二、确认郑州市人民政府向中原区三官庙村村民委会员颁发郑国用〔2012〕0416 国有土地使用权证的行为违法。
【裁判文书】
法院认为，本案争议焦点有四。一、关于被告将原告集体土地收归国有合法性问题；二、关于被诉土地登记是否合法问题；三、关于本案中三官庙村村民代表会议决议的合法性问题；四、关于何某集体土地使用权证未经法定程序注销，被告即向三官庙村委会颁发国有土地证合法性问题。
就第一个争议焦点问题，法院认为：被告认为原告户籍已 转为城市居民且涉案土地在城市规划区内，符合《土地管理法》 第八条和《土地管理法实施条例》第二条规定的主张，本案中， 被告以三官庙村村民代表会议决议将原所有集体土地证予以注销，土地确认为国有为基础，将集体土地变更为国有，未依法履行农用地转用程序 ，未履行征收审批程序，其直接变更土地性质没有法律依据，法院不予支持。
就第二个争议焦点问题，法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条规定，单位和个人进行建设，需要使用土地的必须依法申请使用国有土地。建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
征收基本农田、基本农田以外耕地超过三十五公顷，其他土地超过七十公顷的由国务院审批，前款规定以外土地由省、自治区、直辖市人民政府审批。本案中，原告持有的土地性质为集体，应依法履行征收程序。但被告提交 的证据不能证实上级人民政府进行过批准，因此认定争议土地未被依法征收。
就第三个争议焦点问题，法院认为：本案中，被告和三官庙村委会不能证明将原告集体土地使用权收归国有，注销原告集体土地使用权证、变更土地性质等事项系经该村村民会议授权，也不能证明以村民代表会议途径就能处分原告所有的集体土地使用权和变更其土地性质，且该决议直接处分了原告的集体土地使用权，与物权保护原则相悖。故三官庙村村民代表会议决议没有法律依据，不产生法律效力。
就第四个争议焦点问题，法院认为：郑州市中原区国土资 源局向中原区政府提交请示，报请注销三官庙村改造范围内原 土地登记及相应土地证书，中原区政府对国土资源局批复同意 依法注销。该批复不能视为注销原告集体土地使用权证的行政决定文书。
综上所述，法院认为，被告将原告宅基地转为国有土地并向三官庙村委会颁证行为违法，但由于涉案土地证范围内土地已基本开发建设完毕，且三官庙村大部分村民已签订相关补偿协议。若撤销国有土地使用权证将会给社会公共利益造成重大损害，故对三官庙村村委会取得的国有土地使用权证不予撤销，但郑州市人民政府对涉及何某的违法土地行政行为负有采取补救措施的义务。
桦天律说
本案的客观事实是，郑州市人民政府于2012年将包括何某在内的三官庙村集体土地转为国有，并为三官庙村村委会颁发了国有土地使用权。根据行政诉讼规定，郑州市人民政府负有举证证明其行为合法的义务。庭审中，郑州市人民政府称其将涉案集体土地转为国有的主要依据是三官庙村村民均已转为城市居民，涉案集体土地已被纳入郑州市城市规划区内，三官庙村村民代表会议决议将集体土地确权为国有。郑州市人民政府的前述依据和理由与法律规定不符，具体理由如下：
一、村民整建制地被转为城市居民不能导致集体土地变为国有土地。 - 国务院法制办下发的《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第五项的解释意见》（国法函〔2005〕36 号）规定，“经国务院批准，现对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项作如下解释：该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有”。
- 2004 年，国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》规定，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。2007 年，国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定，严禁以各种名义，擅自扩大农村集体建设用地规模，以及通过“村改居”等方式，非法将农民集体所有土地转为国有土地。
2011 年，国务院办公厅《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》国办发〔2011〕 9 号第三条第（八）项规定，禁止借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地。
2011年，国土资发〔2011〕178号《 关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第 10 条规定，对于借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经 法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地，不得登记发证。
综上，郑州市人民政府依据三官庙村村民整建制已转为城市居民和引用《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二条第（五）项的规定将涉案集体土地转为国有显然是违法的。
二、涉案土地已被纳入郑州市城市规划区也不能导致集体土地变更为国有土地。
在郑州市人民政府作出涉案具体行政行为前，涉案的土地所在地为农村，土地性质为集体所有。三官庙村委会作为土地所有权人取得了集体土地所有权证，何某作为使用权人依法取得集体建设用地使用权证。
土地的性质应当以依法登记的结果为准。郑州市人民政府引用《中华人民共和国土地管理法》第八条第一款，认为城市市区的土地属于国有所有。然而，该条第二款同时还规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国有所有的以外，属于农村集体所有。已经属于农民集体所有的土地未经依法征收程序，不可能随着城市规划的变化而自动变更为国有的。城市发展或城市规划到哪里，哪里就是国有土地的观点不仅没有法律依据，也与现行土地管理制度相悖。
三、村民代表会议无权将集体土地变更为国有土地。
将集体土地性质变更国有土地的决定权在省级以上人民政府，村民代表会议无权取代省级以上人民政府，其决议明显不 具有法律效力。对此，许昌市中级人民法院已在判决中详细论述，在此不再展开。
综上所述，许昌市中级人民法院判决确认郑州市人民政府将何某集体建设用地转为国有并向三官庙村委会颁发国有土地使用权证的行为违法结论是正确的，但判决中明确指出郑州市人民政府作出涉案具体行政行为超过法定职权，稍显遗憾。
案外谈案
本案涉及我国土地管理的基本制度和城中村改造土地开发的问题。在国家土地管理有明文法律规定的情况下，郑州市人民政府自 2003 年以来制订了城中村改造的一系列规定，为吸引房地产开发商介入城中村改造，并使其建造的房屋土地使用手续合法，其避开我国土地管理的硬性规定，自行创设了以村民代表会议决议同意转为国有，区政府报请市政府批复转为国有的模式。
该模式自 2003 年以来反复适用，并完成了几百个城中村改造。在此过程中，政府通过无偿将集体土地转为国有，再以招拍挂方式出让予开发商，开发商建造小部分安置房，大部分商品房。政府获取了巨额土地出让金，开发商获得巨额土地开发收益，而村民只是完成了以房换房，未得到额外的任何利益。如此模式下，2003 年以来郑州市的城中村改造，土地开发不需要城市建设用地指标，不办理省级政府征收审批，但其开发的房屋没有一例是“小产权房”。
如下模式下，政府和开发商赚得“盆满钵满”，城市面貌也焕然一新，表面上形势一片大好。然而，这样的结果却是建立在牺牲村民集体利益和村民个人财产权益基础上，更是违背了国家土地的基本法律制度。其他城市未能采取相同模式，其他城市或多或少存在小产权房问题，那是因为城市管理者对法律的规定无法逾越。
当然，随着城市发展，各地都面临着城中村改造问题，对于城中村改造过程中土地的变性问题，我们认为，由于城中村改造涉及土地基本为集体建设用地，不涉及 18 亿亩耕地红线问题，建议在建设用地指标方面作一些倾斜，以解决城市发展壮大问题。