农村土地制度历史变迁与查处农村违建行政执法改革

背景概述
K镇是珠江三角洲自然形成的冲击平原，素有“岭南水乡”之称。该镇地势平坦、河涌密布，“水道-沙田平原”的地理位置特征，一方面为K镇的农业、工业、生态旅游等提供得天独厚的条件，带动该镇经济的发展。另一方面建筑沿着河涌一路蜿蜒而上的两岸村庄对照，使得该镇的建筑物呈现出典型的网状纵横分布特征。
Part.1 G村土地分配的历史纠葛
二十世纪六十年代，农村开始实施人民公社制度，同年出台的《农村人民公社工作条例（修正草案）》首次出现了“宅基地”概念。长期以来，农村宅基地的申请和使用主体都是本地农村集体成员，是一种带有特殊身份特征的制度。
在访谈中，K镇、G村受访者1号提出“宅基地”的申请审批早在几年前就全面从严了：
以前我们这地还是很多的，每家每户都能分得一块地给专门建房子，还会附带部分“五边地”。有些村民会在“五边地”上申报建房子，现在不行了。一是村庄规划收紧，二是也没有多余土地可以分了。很早以前我们村没有专门的规划，更别说清楚哪些是建设用地，哪些是农业用地。村里分地都是按自然地貌来分片区的，很多村干部对土地分类都不清楚，管理意识也不强，看到别的村是这样操作的，大家也都跟着操作。现在可不行了，天上有卫星盯着呢，政府无人机时不时开展巡逻。不仅有专门的规划出台，还可以很准确地指出土地用途。比如俺村入口西北角处属于永久基本农田，往南一些属于耕地，都有划红线分区。
K镇G村受访者2号村民对于当地“宅基地”与“五边地”的取得背景介绍：
我大概说一下我们村当时的情况吧，上世纪50年代村里的土地主要是从地主手中没收回来再无偿分给村民，我那辈大多都是先“占”为主，农民是享有所有权的，那会还没有宅基地这个概念，更别说规范管理了。但是到我儿子这一辈就开始规范管理了，宅基地也已经归生产队集体所有，如果是想建房又没有宅基地的，就可以按户申请。但其实很混乱，有些人有合规手续，有些人没有手续。因为当时的生产队说白了也是有“决定权”的，比如有些村民社员去闹，于是就没有经过社员大会同意就先划一块地给他们建房子。到你们这一辈法律政策就收更紧了，明确宅基地的使用权取得需要经过镇审批了，而非以前只要有社员大会讨论通过即可。
“五边地”一般就是指房屋周边的土地。以前我们是吃大锅饭的，所有土地的产出都是集体的要上交，但是为了解决村民日常青菜瓜果的需求，在村民的房屋前后生产队就会给一小块土地给村民种菜，产出自己吃，不需要上交给集体。但后来，陆续出现村民私自在这些土地上盖房子，把土地的使用权隶属到自己私有财产的口袋里，这些违建肯定是要面临强拆的风险的。
Part.2 G村治理整治违建任务
（一）违建治理“攻坚克难”
2019年9月，广东省政府发布《关于打好违法建设治理攻坚仗的指导意见》下称“《意见》”，提出2019至2021年治理违法建设4.26亿平方米的工作目标。《意见》使用的“攻坚仗”一词，可见违建治理难度超乎一般工作。不仅是物质上需要充足的准备，更要有做好这项工作的心理预备。K镇G村农村地区面积较大，农村地区擅自新建、加层、扩建的违法建筑甚是众多。
K镇G村受访者3号村干部曾言：
开展“违法建设治理”工作，政策性很强，村里也在开会协商讨论如何处理整治存在违规问题的土地合同。左手是实施改善农村人居环境行动，右手是行动要全过程依法依规进行，维护治安稳定。这些哪有那么容易，拆违是需要做很多思想工作的，是啃硬骨头，是体现政治担当，不是说开个挖掘机过去就可以了，实际操作起来没有那么顺利。我们村里现在还有好多违建房屋，部分涉及历史原因还在走房地一体确权工作，至今还没走完，不是说我们拍拍脑袋想拆就拆，毕竟拆的是人家的屋企（房子）。
（二）违章建筑与违法建筑定义
违章建筑和违法建筑是违建整治中常遇到的两种违建类型，集体土地之上的违章建筑与违法建筑，常出现在法律、法规、规章、政策文件中。值得注意的是，在现有的法律框架之下，并未将二者作出区分。主要由各地方政府以“自扫门前雪”的方式，在其地方性法规、规章、政策性文件或免于公开的部门工作指引加以规定，因“建筑处理”涉及地方政府地类规划、征收利益等，从而出现不同地区不同规定。例如，《中共南京市委办公厅、南京市人民政府办公厅关于全市各级各部门（单位）带头拆除违章建筑、消除“脏乱差破”现象、落实“门前三包”责任的通知》（宁委办发〔2014〕31号），该文件将“违章建筑”概念定义为凡是非法占用集体土地新建、扩建、改建的建筑物。《清远市违法建设认定和分类处理暂行办法》与《广州市人民政府办公厅关于印发广州市农民集体所有土地征收补偿办法的通知》使用的则是“违法建筑”概念。
（三）一户一宅
“一户一宅”，是笔者在实地走访询问中听到村民表达最多的名词，按照通俗的解释，指的是一户人只能申请一块宅基地，然后在该地块上建房。然而如何理解“一户”“一宅”，符合哪些条件才算“一户”“一宅”？现行法律（狭义）并未明确的认定标准，但是在把好“一户一宅”关卡上，各地在结合自身地区上已陆续出台一系列措施严管“宅基地申请”。例如《广州市乡村建设规划许可证实施办法》《仲恺高新区关于促进节约集约利用土地的实施意见》中就有关“一户”“一宅”的具体认定标准。
关于一户一宅。法律只规定申请取得程序，未规定“退出”程序，加之政策的不断变化，农村“面积超建” “一户多宅”的这种超额占有形式，在K镇G村并不鲜见。
K镇G村受访者4号村民曾言：
早期农村实施“一户一宅”政策，“一户”普遍都是按照当地习惯认定。据我所知，就是谁家的孩子结婚成家了，就可以单独立户，家里要是有几兄弟的，过去还有分家的这种情况，那就分别立户，这是长期以来农村形成的一个习惯。说白了就是法律有明确规定就依法律规定，法律没有规定的依政策规定，政策没有明确规定的，我们就依习惯。但随着新版《土地管理法》的实施，“一户一宅”才开始慢慢走向正轨。
Part.3 乡镇综合行政执法改革——违建治理
2019年1月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，提出部署推进基层执法改革；2020年4月14日，中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，进一步提出“为基层放权赋能”；从文件的内容来看，意味着国家层面建立了新的基层执法制度，对基层放权赋能提出了新的要求。
2020年8月1日，广东省人民政府正式颁发《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》，明确了“跨层级间的执法权限调整”。至此，由乡镇政府和街道办以自己的名义在辖区开展国土资源的综合执法模式正式被推上历史舞台。
K镇某机关受访干部曾言：
“我们镇街总共加起来就有九个，而这些地方违建问题的确是比较多的，加上各个镇街下面还有那么多个村，没下放权限之前，对区执法部门来讲，基层违建的问题是什么？具体情况又是什么？各个农村具体违建的情况存在差异，加上信息不对称，他们其实了解的范围是有限的，一刀切式地拆违，这样肯定是行不通的，基层综合执法改革从区到乡镇街执法，实际上是有优势的，比如说乡镇街更了解本地违建的历史和实际现状，哪些问题是着重突出的？哪些范围是需要优先整治的？
说白了就是乡镇街可以更直面与群众打交道，最直接、最经常的发挥“春风化雨”功夫，便于因地制宜结合实际情况推动镇街柔性行政执法。但是镇街也有劣势——资源有限性，例如村民占用的土地是农用地还是建设用地、是否符合规划，是否办理相关审批手续，我们都无法判断，只能请求有关部门协助调查认定，如果没有部门间的合作与综合性的行政措施，违建违法行为很难得到确认和查处。”