编者语
2021年9月1日即将施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）较以往有着较大篇幅的修改与完善。该《条例》既强化了对耕地特别是永久基本农田的管理保护，严守耕地保护红线，又存在着加强对土地违法的打击力度、细化土地征收的程序等。其变革见证了我国土地法律制度的完善和土地市场的发育成长。随着社会经济的不断发展，法律的修改和完善不能回避。每一次调整，都具有积极进步的现实意义。
每一条法律法规的形成，都会焕发旺盛的法律服务需求，也将为律师提供更多发展空间与机遇。笔者第一时间对新修订的《条例》进行了充分的研读与分析，研究市场将会出现新改变、新需求，抓住新时期律师行业进一步发展的新机遇。本文首先对《条例》修改的亮点进行介绍，在此基础上，对《条例》的实施将会面临的问题进行了分析，并着重论述了《条例》背景下的机遇和挑战。
2019年8月26日经全国人大常委会通过的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），是建立在三十多年来三轮重要修法法案的基础上，与党的十八届三中全会后关于土地制度改革系列政策及其实践相呼应的。
而作为《土地管理法》的重要“搭档”的——新出台的《条例》，则以提供具有可操作性的具体规则为目标。在坚持土地公有制和市场经济体制的新时代大前提下，配置好计划与市场关系中的土地资源、平衡好公权力与私权利协调下的土地利益，是该条例的主要价值所在。
当前，我国正处于经济体制改革的攻坚期，执行对外开放和对内改革的政策，社会主义土地制度的发展要求必须具有完善的法律规范体系。这也要求我们应当更好的把握《条例》的修改以应对《条例》施行带来的市场机遇与挑战。
一、《条例》修订九大亮点解读
新出台的《条例》，共七章、六十七条，涵盖了国土空间规划、耕地保护、建设用地、监督检查、法律责任等内容，其中相较2014年《中华人民共和国土地管理法实施条例》新增39条、实质性修订24条、非实质性修订1条、保留3条。以下是《条例》修订值得关注的几大亮点。
（一）细化土地征收规定，规范土地征收管理
土地征收关乎着农民的切身利益，土地征收制度的合法性、合理性关乎国家治理水平的体现。2019年的《土地管理法》将土地征收制度的完善作为修订的一大重点之一，而新《条例》对《土地管理法》规定的土地征收程序进行了进一步规定。
1、首次明确建立土地征收预公告制度。《条例》第二十六条首次明确征收土地前应当发布征收土地预公告，并明确了公告的内容、时间、公告时间内的限制性规定。
2、增加社会稳定风险评估程序。《条例》明确将开展社会稳定风险评估作为征地的前置条件，同时规定评估时应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加，评估结论是申请征收土地的重要依据。
3、细化补偿安置方案及协议的相关规定。《条例》进一步对征地补偿安置方案的内容、公告要求、听证程序启动的条件及协议细化规定。其中更是明确省、自治区、直辖市人民政府应当制定征地补偿安置协议示范文本，有利于进一步规范征收行为，保障被征收人权益。
4、调整征地补偿费用分配方法。新《条例》删除了2014年《条例》中关于土地补偿安置费归属农村集体经济组织所有的规定，确保实践中土地补偿费使用的灵活性。
上述规定进一步明确了市县人民政府征地补偿安置的主体责任，强化被征地农民参与制度，保障农民的知情权、参与权、监督权。
（二）进一步完善宅基地管理制度
宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。包括建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。宅基地的所有权属于农村集体经济组织。
2014年《条例》并未对宅基地作出相关规定，新修订的《条例》新增“宅基地管理”一节，并针对2019年《土地管理法》中的宅基地管理制度进行了如下细化规定。
1、明确并简化审批程序。《条例》明确了宅基地使用原则、申请程序、审批审查部门，特别是在2019年《土地管理法》将宅基地使用存量建设用地（不涉及占用农用地）的审批权下放到乡（镇）人民政府的基础上，进一步细化了规定，确保简政放权、惠民便民的政策落地实施。
2、鼓励进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地，同时也加强对农民依法取得的宅基地的法律保护。
3、明确退出宅基地优先用于保障集体成员居住需求的原则。
上述修订为进一步推动农村宅基地制度改革提供法律保障，有利于保护耕地、集约节约用地、保障农民权益、优化土地管理。特别是对于解决随着工业化、城镇化深入推进而普遍存在的“空心村”“一户多宅”、“超标准占地”、"建新不拆旧”等问题具有重大意义。
（三）明确集体经营性建设用地入市交易规则
2019年的《土地管理法》突破性的允许集体经营性建设用地不经征地手续直接入市交易，被认为是2019年《土地管理法》修订的最大亮点。而本次《条例》修订在第四章第五节“集体经营性建设用地管理”中进一步明确集体经营性建设用地入市交易规则，不仅新增了入市方式，也对入市流程的不同阶段予以细化，明确了各阶段不同环节的责任主体。
- 首次在行政法规层面明确集体经营性建设用地可以以协议方式出租、出让。
- 加强集体经营性建设用地入市管控：对土地用途、交易方式、交易方案、备案主体、审批主体等均有严格的限制。
- 明确集体经营性建设用地交易规则：对土地“入市”合同以及再转让都有了明确的规定。
《条例》的上述修订，是完善土地管理制度的重大举措，对于建立完善城乡统一的建设用地市场具有十分重要的意义。
（四）建立耕地保护补偿制度，完善最严格的耕地保护制度
为了解决实践中大量存在的耕地转为林地、草地、园地，严重影响国家粮食安全的现象，贯彻落实党中央、国务院关于加强对耕地保护责任主体的补偿激励，积极推进中央和地方各级涉农资金整合精神，新修订的《条例》第三章耕地保护章建立了耕地保护补偿制度，加强了耕地转非耕地限制的制度规定，并明确了耕地保护责任人。这一修订进一步完善了由2019年新修订的《土地管理法》建立的最严格的耕地保护制度，对于加强耕地保护、严守耕地保护红线、保障国家粮食安全都具有重大意义。
（五）明确国土空间规划内容及效力，构建国土空间规划管理制度
《条例》第二章对国土空间规划管理制度的效力、内容进行了详细规定，有利于实现国家空间治理现代化，推进“多规合一”，加快规划规范化、制度化进程，在提高国家治理效率和政府管理效能的同时，确保国家粮食安全、生态安全、经济安全和社会稳定，维护国土空间开发利用的社会整体利益。
（六）明确临时用地管理制度，规范临时用地管理
针对实践中存在的临时用地范围不明确、重审批轻监管、重使用轻恢复等问题，《条例》对临时用地管理作出明确规定。明确了临时用地的使用原则、审查批准部门、使用期限以及使用后的恢复期限，并且针对当下国家面临的新问题，对抢险救灾、疫情防控等急需使用土地的情况下临时用地的使用进行了明确规定，有利于切实保障临时用地依法管理、有序使用、及时恢复。
（七）进一步明确了农用地转用的审批程序
《条例》对农用地转用审批程序中申请、拟定与报批、重点、预审、实施等内容在《土地管理法》的框架基础上作了进一步规定。《条例》的修订贯彻落实国务院用地审批有关改革精神，农用地转用方案直接报有批准权的人民政府批准，不再要求“逐级”上报审批，并进一步简化了审批材料，有利于深化“放管服”改革、改善营商环境、提高用地审批效率。
（八）细化土地督察制度，强化监督检查措施
《条例》在2020年新修订的《土地管理法》将国家土地督察制度上升为法律制度的基础上，进一步明确了土地督察权的具体内容，并新增了建设用地信用监管机制，为土地督察权的行使划定边界，有利于确保土地督察在法治轨道上运行，有利于发挥地方政府依法管地用地、严格保护耕地的职能。
（九）明确监管责任的主体，加强对土地违法的打击
《条例》首次从行政法规层面确定了耕地保护的责任主体，规定：省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。《条例》同时完善了土地违法行为整治措施，加大了对违法行为的打击力度，加强了对职务违法犯罪的监察力度。上述修订强化了耕地保护制度，对于遏制违法用地行为、规范用地管理秩序具有积极意义。
二、《条例》施行背景下的机遇与挑战
（一）《条例》施行背景下的挑战
征地前期工作繁重，拿地成本上升。如前所述，《条例》对《土地管理法》规定的土地征收程序进一步细化，一方面要求发布征地预公告，开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并且风险评估要求有相关村民参加，有必要时需要召开听证会；另一方面必须与村民签订征收土地协议，在与村民签订土地征收协议之后才能够办理征地申请，以及对办理征地的手续进行审批。这些规定在保护村民的合法权益的同时，使得征地前期工作变得更为繁重，并且大大增加了与村民沟通的成本，这将导致土地开发商拿地的难度增大，时间成本增加。不仅如此，《条例》还规定“政府应当及时落实土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅以及其他地上附着物和青苗等的补偿费用、社会保障费用等，并保证足额到位，专款专用。有关费用未足额到位的，不得批准征收土地”，这意味着土地开发商拿地前期所需的金钱投入也会增加。
村集体或成地产行业新星，地产行业竞争将愈发激烈。《条例》放宽了集体性经济建设用地的入市条件，村集体可以合理利用这些土地，采取租售结合的办法，将短期收益转变为长期收益，从而逐渐成为地产行业的新星。并且，与传统地产开发商相比，村集体具有开发模式灵活、土地成本低、资金压力少的天然优势，因此，村集体未来将在地产行业占有重要的地位，地产行业的竞争将进一步加剧。
严格耕地保护，国土开发空间受限。新修订的《条例》要求严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，并且明确建设用地占用永久基本农田必须由国务院批准，要求永久基本农田应当纳入国家永久基本农田数据库严格管理。国家严格控制耕地转非耕地的背景下，想要再调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等中关于耕地尤其是永久基本农田的布局将变得更加困难，这意味着国土开发的空间受到了一定的限制。
（二）《条例》施行背景下的机遇
宅基地有偿退出，可入市土地增加。《条例》中在规定退出宅基地必须尊重农民的真实意愿，不得以进城落户等理由强迫农民退出宅基地的同时，也明确国家允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。宅基地的有偿转让和退出，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。而且2019 年 4 月发布的《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确允许村集体将依法有偿收回的闲置宅基地转变为农村集体经营性建设用地入市，可能入市的土地将进一步增加。
供地模式松动，市场活跃度提高。《条例》明确了可入市集体经营性建设用地属性必须是规划中明确为工业、商业等经营性用途。这避免了集体经营性建设用地入市对住宅等市场的短期冲击，主要影响的是非住宅类经营性土地。集体建设性供地模式有所松动，这有助于后续土地市场的交易活跃度，即有更多土地可以加入到土地供应市场。按照直接出让的规定，也使得征地的成本和环节减少，有利于降低土地的基准价格，从而降低房价及租赁价格。
限制规划调整权限，保护企业信赖利益。《条例》的修订进一步在立法层面推进国土空间规划制度的确立及施行。根据国土空间规划的编制要求和内容，国土空间规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，这样规定是为了解决目前存在的换一届党委和政府改一次规划、企业的面临的政策风险不可控的问题，有利于保护房地产企业的信赖利益，降低土地开发项目面临的政策风险。另外，在国土空间规划制度和深化“放管服”双改革的背景下，未来房地产企业为了开发一个房地产项目原本需要对接的环保、住建、土地等多个职能部门有望整合为一个部门，企业耗费的精力大大减少，审批程序也将大大加快，房地产项目开发周期将有效缩短。
三、新《条例》颁布后律师的使命与担当
律师作为国家法治社会建设的参与者，有着特殊的职能定位。其活跃在法治建设第一线，对法治环境的发展变化感受最深，是最有发言权的职业群体。
律师不仅应当以维护司法公正和社会正义为己任，对于推动立法与司法改革也应当大有作为。
士不可以不弘毅，任重而道远。在建设法治社会的征途上，律师更是走在时代前列的开拓者、奋进者、奉献者。新《条例》的颁布，律师身为法律工作者，应继续对《条例》内容及施行后的影响持续关注、进行研究探讨，充分发挥专业优势，做好《条例》宣讲，帮助各主体更好地应对《条例》施行带来的市场机遇与市场风险。
（一）对《条例》规定进行梳理，积极参与《条例》宣讲
律师可以针对《条例》规定进行全面梳理，理顺各条款之间的关系以及与相关法之间的关系，提出自己的见解并发表相关文章，在加强自己学习的同时向社会大众进行输出，为普法贡献一份力量。同时还可以组织律师举办公益普法宣讲活动，结合律师在土地供给、国土空间规划、土地市场管理、土地权属与登记、农村土地管理、土地税收与财政等法律服务方面的经验，为国家普法工作贡献一份力量。
（二）为土地交易的依法进行提供专业法律服务
在实践中，土地交易的内容十分广泛，包括了土地的出让、转让、租赁等。在土地交易发生前，律师可以为当事人做好法律咨询、风险把控、专项调查等工作，从专业上为当事人进行法律分析。律师通过参与土地交易合同的审查、起草、订立、履行、终止的全过程，让当事人明确双方各自的权利与义务，预防和避免纠纷的产生。另外在土地转让过程中，律师可以指导当事人办理流转事项，提高流转效率，规避法律风险。
当争议矛盾发生后，律师可以提倡、鼓励争议双方以调解谈判的方式解决矛盾，化解纠纷。在弄清事实的基础上，结合双方的要求，提出调解方案，解决矛盾纠纷，稳定土地交易市场。
（三）发挥专业优势、为乡村振兴添砖加瓦
乡村振兴，农民是主体，所以依法保障农民的权益是第一要务。在保障农户合法权益的前提下，国家以集体经营性建设用地入市等方式吸引资本和人才下乡，通过设立科学合理的利益联结机制，推动工商企业与农户、合作社建立紧密利益联结，确保农户持续分享乡村发展成果。在此背景下，既要保证资本方的投资权益，同时也要保护农民的主体地位与合法权益，这就需要律师发挥自身专业优势，为资本与农户的合作保驾护航，让资源资本大胆下乡，并有效盘活乡村闲置资源，助力乡村振兴。同时，律师还可以为乡村农民提供法律咨询，提高农民法律意识以及组织化程度，保证资本下乡过程中农民主体地位不被冲淡。
四、总结
自然资源资产产权制度是加强生态保护、促进生态文明建设的重要制度基础。本次《条例》的修订，为完善社会主义市场经济体制、维护社会公平正义、建设美丽中国提供基础支撑，对加快健全自然资源产权制度，进一步推动生态文明建设有积极作用。本文从律师的视角出发，对《条例》修订亮点进行了解读，预测了《条例》施行将带来的市场影响，同时分析了律师行业在《条例》施行后能够为行政机关、企事业单位、农民等提供哪些服务。律师应当继续对《条例》进行深入研究，持续关注《条例》施行后的社会影响，积极开创和拓展自然资源产权制度相关法律服务新思维、新领域、新产品，为国家大政方针的推进落实作出法律工作者应有的积极贡献。
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