观点 · 建设工程竣工验收相关法律实务问题探讨（一）

竣工验收是建设工程项目能否顺利结束的关键，笔者近期办理的多个建设工程诉讼案件均涉及了竣工验收相关的法律实务问题。本文中，笔者将依据相关法律、法规、规章、规范性文件等规定，并结合人民法院的典型案例，对建设工程竣工验收系列实务问题进行分析与探讨，以更深入学习和理解竣工验收的知识和实操。
一、完工、竣工的区别和联系
这个问题来源于笔者以前办理的遵义中院的一个施工合同纠纷案件，一审法院将“完工”等同于“竣工”，进而认定：完工当日支付的一笔“工程结算款”的性质属于“工程竣工结算款”，但事实上，案涉工程并未通过竣工验收，双方尚未达成竣工结算，该笔款项结算实际是合同约定的“工程进度款结算”，而并非“工程竣工款结算”，只因付款审批单上有“结算”二字就认定为竣工结算款，实在难以令人信服。于是，完工、竣工的区别和联系这一问题在笔者的心中油然而生。
在谈完工、竣工的区别和联系之前，首先需要特别说明一下工程结算。《建设工程价款结算暂行办法》第三条规定：“建设工程价款结算是指对建设工程的发承包合同价款进行约定和依据合同约定进行工程预付款、工程进度款、工程竣工价款结算的活动。”《工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第2.0.44条规定：“工程结算指发承包双方根据合同约定，对合同工程在实施中、终止时、已完工后进行的合同价款计算、调整和确认。包括期中结算、终止结算、竣工结算。”即工程结算按照不同标准可以分为预付款结算、进度款结算以及竣工价款结算或期中结算、终止结算、竣工结算，而不仅仅指竣工结算。但是实践中涉及的结算多为竣工结算，以至于多数人一看到“结算”二字，就简单地认为是竣工结算，而忽略了应结合结算的不同阶段以及实际情况去明晰该结算的具体类型。
回归主题，完工、竣工是有实质区别和联系的。二者的区别在于：完工是承包人确认工程已完成全部内容并自检合格的事实状态；竣工是工程施工完毕并经验收合格的法律状态，是由发包人组织承包人、勘察单位、设计单位、监理单位共同参与对工程进行验收，并在验收合格后出具竣工验收合格证书的状态。二者的联系在于：一般情形下，完工是竣工的前提条件，但在工程实务中，也存在将部分工程甩项而对工程进行甩项竣工验收的情形。此时，工程处于未完工状态，甩项部分工程可能由承包人或第三人于竣工验收完毕后继续施工或直接不再进行施工。
就立法层面而言，关于完工和竣工，多数法律法规并未加以区分，都以“竣工”一词一以贯之。如《民法典》第七百九十九条的规定：“建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收”；只有少数法律法规对此严格区分，如《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第六条规定：“工程竣工验收应当按以下程序进行：（一）工程完工后，施工单位向建设单位提交工程竣工报告，申请工程竣工验收。”
关于完工日期，法律并无明确规定。而关于竣工日期，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（下称“《施工合同纠纷司法解释（一）》”）第九条特别规定：“当事人对建设工程实际竣工日期有争议的，人民法院应当分别按照以下情形予以认定：（一）建设工程经竣工验收合格的，以竣工验收合格之日为竣工日期；（二）承包人已经提交竣工验收报告，发包人拖延验收的，以承包人提交验收报告之日为竣工日期；（三）建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以转移占有建设工程之日为竣工日期。”但无论如何认定，完工日期和竣工日期都存在一定的时间间隔，很难重合为同一天。
由上述理论解析和立法对比可见，“完工”一词虽然在工程实务或法律层面并未扮演重要角色，但是“竣工”一词却尤为重要，而“完工”和“竣工”又是容易混淆混用的，故分清二者的区别和联系也成为了避免争议、解决纠纷的基本技能。
二、缺陷责任期的起算时间
在实务中，多数人可能对缺陷责任期的起算时间理解不明确，错误地按照完工之日起算。缺陷责任期和竣工日期息息相关，缺陷责任期又直接关系到质量保证金的返还问题。《建设工程质量保证金管理办法》（下称“《质保金办法》”）第八条规定：“缺陷责任期从工程通过竣工验收之日起计。由于承包人原因导致工程无法按规定期限进行竣工验收的，缺陷责任期从实际通过竣工验收之日起计。由于发包人原因导致工程无法按规定期限进行竣工验收的，在承包人提交竣工验收报告90天后，工程自动进入缺陷责任期。”
《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2013-0201）通用条款第1.1.4.4条规定：“缺陷责任期从实际竣工日期起计算。”《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）通用条款第1.1.4.4条规定缺陷责任期：“自工程实际竣工日期起计算。”通用条款第13.2.3条规定：“工程经竣工验收合格的，以承包人提交竣工验收申请报告之日为实际竣工日期。”通用条款第15.2.1条又规定：“缺陷责任期从工程通过竣工验收之日起计算。”由此可见，《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）对实际竣工日期的规定存在前后矛盾的地方，一方面以竣工验收通过之日作为实际竣工日期，另一方面又以提交竣工验收申请报告之日作为实际竣工日期，这也和《质保金办法》第八条、《施工合同司法解释（一）》第九条规定相矛盾，进而导致无法确定缺陷责任期的起算时间。
笔者认为，从公平合理的角度来看，以工程竣工验收时间倒推提交竣工验收申请报告之日作为实际竣工日期，不符合正常的逻辑思维，除非有可归责于发包人的原因存在，法院可能倒推时间以平衡双方利益；根据《施工合同司法解释（一）》第九条和《质保金办法》第八条的规定，也应当首先认定建设工程经竣工验收合格的，以竣工验收合格之日为实际竣工日期，而缺陷责任期从工程通过竣工验收之日起计算；在未经竣工验收合格或拖延验收的情况下，则应根据《质保金办法》第八条的相应情形认定。所以如果发包人采用《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201），笔者建议还是在专用条款中明确约定缺陷责任期按照《质保金办法》第八条计算，以免因理解分歧以及规范不一而发生争议。
三、专项验收相关法律实务问题
关于专项验收的研究源于笔者近期办理的某医院施工合同纠纷案件，案涉工程的承包范围包含消防工程，但消防专项验收时间晚于综合竣工验收时间，由此引申出关于专项验收的系列问题。
此处所言的专项验收，是指建设工程在竣工验收前，由建设单位依据法律法规的规定，组织工程建设相关单位在相关行政主管部门的监督下，对特定工程内容或档案资料的质量进行检验、审核，并根据设计文件要求、合同约定和相关法律法规规定的标准进行评定的活动。常见的专项验收事项包括规划验收、消防验收、节能验收、环保验收、防雷验收等13个专项验收。验收结果多以意见、认定书、合格证明等方式呈现。
关于专项验收并无统一的法律规定，《建设工程质量管理条例》第四十九条规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。”《建设工程质量验收统一规范》中仅第3.0.5条提到：“当专业验收规范对工程中的验收项目未作出相应规定时，应由建设单位组织监理、设计、施工等相关单位制定专项验收要求。涉及安全、节能、环境保护等项目的专项验收要求应由建设单位组织专家论证。”其他规定都是按照各专项验收的类型分散于各种具体法律法规文件中，笔者对相关文件及内容整理如下表：

虽然从制度层面而言，竣工验收的程序一般要求承包单位在工程完工且通过规划、环保、消防、节能等专项验收，确认工程质量符合有关法律、法规和工程建设强制性标准及合同要求后，申请竣工验收。但是实践中，专项验收并未完全按照制度设定完成，许多专项验收都是在竣工验收合格后一段时间才通过，从而也引发了许多关于专项验收的法律实务问题，比如不得使用、不得组织竣工验收是否影响竣工验收时间和结果，是否影响付款等问题。
（一）专项验收合格时间对工程竣工时间认定的影响
有观点认为，专项验收合格时间不影响工程竣工时间的认定。如最高院(2018)最高法民申2839号认为，相关机构出具的《雷电验灾害风险评估报告》《防雷装置验收报告》《防雷装置验收合格证》等证据材料只能证明防雷装置于2015年2月11日之前验收合格，个别项目验收合格时间并不能充分证明整个涉案工程竣工验收时间也在2015年2月11日之前，对再审申请人“根据相关法律规定,防雷装置验收应当与建筑物竣工验收同时进行，故可以证明涉案工程竣工验收时间为2015年2月11 日之前”的主张未予采纳。江苏高院(2016)苏民终1124号也认为，从规划局、园林局、质监站联合出具的《工业建设工程联合竣工验收意见汇总表》来看，涉案工程竣工验收的实际时间为2013年5月30日，发包人主张以规划局颁发《建设工程规划验收合格证》的时间作为涉案工程竣工之日，并无依据，不予支持。
也有观点认为，当事人对竣工时间有明确约定的，应当尊重双方约定，以专项验收完成时间作为涉案工程竣工时间。如山东高院(2014)鲁民一终字第220号认为，涉案施工合同约定竣工日期“以通过单体竣工验收日期为准”，2010年2月3日青岛市规划局作出的《建设工程规划单体验收审查意见书》确认涉案工程符合规划单体验收要求，故涉案工程的实际竣工日期应以规划单体验收意见出具时间为准。
（二）专项验收结果对付款条件成就的影响
有观点认为，专项验收不合格，工程款支付条件未成就。如新疆高院(2016)兵民终66号认为，根据《建设工程消防监督管理规定》（现已废止，由《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》代替）的规定，涉案工程是劳动密集型企业的生产加工车间，属于必须经消防机构验收合格后才能投入使用的建筑。2014年11月 20日，公安消防支队认定涉案工程未经消防验收合格，不得投入使用。直至2015年2月经发包人委托第三方施工，消防工程才验收合格。故在2011年9月，涉案工程虽经竣工验收合格并交付使用,但还不符合双方约定的验收完毕的付款条件，故对承包人要求自2011年10月起支付工程款利息的主张不予支持。
也有观点认为，专项验收不合格不影响工程款支付条件的成就。最高院(2016)最高法民终407号认为，涉案工程已于2010年9月28日交付使用，且在交付使用两年后污水处理构筑物进行竣工验收时未发现质量问题。涉案工程未完成全部内容的竣工验收也并非因为存在质量问题，而是由于办公楼未通过节能专项验收所致。涉案工程已经结算完毕，发包人应当支付包括工程尾款在内的欠付工程款。
（三）三步假设分析法
关于专项验收合格时间是否影响竣工时间认定和付款条件的成就问题，各种观点均有其道理和依据，由于上述两个问题是相通的，笔者偏向的观点和分析统一整理如下：
第一，如果当事人在合同条款中明确约定某类专项验收合格时间作为竣工时间或付款条件的，应当尊重双方约定，以约定的专项验收合格时间作为工程竣工时间或付款条件。
如上述的山东高院(2014)鲁民一终字第220号，由于合同有明确约定，最终涉案工程的实际竣工日期被认定以规划单体验收意见出具时间为准。但不得不说，其实该案也并未约定明确是所有专项验收通过还是其中某一类型专项验收通过，径直按规划单体验收通过时间作为实际竣工日期仍存在一定合同争议。就笔者所提某医院施工合同纠纷案而言，虽然合同约定工程承包范围包含了消防工程，建设单位消防查验通过是竣工验收通过的一部分，但是因为合同并未明确以消防专项验收合格时间作为涉案工程竣工时间，故不能直接扩大解释为：消防竣工验收不仅包括建设单位的消防查验通过，还应包括住建部门的消防专项验收通过。故为了避免竣工验收通过而专项验收无法通过导致建设工程无法使用的现实问题，建设单位可以在合同条款中明确约定以某种类型的专项验收合格时间作为实际竣工时间或付款条件，当然，建设单位原因导致无法通过专项验收的，应以竣工验收时间为准。
第二，如果当事人在合同条款中并未明确约定某类专项验收合格时间作为竣工时间或付款条件的，应结合具体专项验收是否构成竣工验收的前提条件，并考虑案涉工程是否属于强制专项验收否则不得使用的特殊建设工程类型。
例如上述新疆高院(2016)兵民终66号案件，涉及消防专项验收的,应当根据《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》第十四条区分该项目属于强制消防验收的项目还是仅需进行消防备案及抽检的项目，进而判断消防专项验收对工程竣工时间和付款条件认定的影响。如为强制消防验收项目，消防专项验收未通过，禁止投入使用，则消防验收时间直接影响竣工时间认定。如为仅需进行备案和抽检的项目，消防检查不通过，仅造成停止使用的后果,则不影响竣工时间的认定。
第三，如果当事人在合同条款中并未明确约定某类专项验收合格时间作为竣工时间或付款条件的，涉及的专项验收也非竣工验收前提条件，涉及工程类型也非强制专项验收的特殊建设工程类型，原则上不应影响竣工时间认定和付款条件的成就。
根据《消防法》第10条和第11条《城乡规划法》第45条以及《建设项目环境保护管理条例》第17条的规定,城乡规划、环境保护等行政主管部门并非竣工验收的参与主体。另外由于专项验收的相关规定均是为了保障建设工程质量、规范建设单位的行政性规定，实质上属于行政管理法律关系，是否一定能约束或影响建设单位和承包单位的民事法律关系，不同法院观点不同，故无特殊约定、特殊专项、特殊工程的情形，原则上专项验收不应影响竣工时间认定和付款条件的成就。如安徽高院(2015)皖民四终字第182号认为，因施工单位主要的承包内容是土建工程，其已按约施工完毕,并由建设单位组织各参与方竣工验收合格。环保验收、消防验收、规划核实均是建设单位的义务,其是否依法组织该单项验收,以及何时进行验收,施工单位无法控制，且该工程已交付使用并竣工验收备案,故工程竣工验收已合格。
小 结
建设工程竣工验收是竣工结算的前提，重要程度不言而喻。建设工程竣工验收存在许许多多值得深入探讨的法律实务问题，见仁见智，各抒己见。后续笔者还将对相关的其他问题继续研究，以上笔者观点可能有失偏颇，只是个人的经验之谈，敬请批评指正。
参考文献：
[1] 常设中国建设工程法律论坛第八工作组著：《中国建设工程施工合同法律全书：词条释义与实务指引（第二版）》，法律出版社，2021年10月版；
[2] 最高人民法院民事审判第一庭编：《最高人民法院新建设工程施工合同司法解释（一）理解与适用》，人民法院出版社，2021年4月版。