行政协议未约定违约责任时，行政机关应否承担责任的认定

行政机关与相对人签订行政协议后，应当遵循诚实信用原则，按照协议约定全面履行义务，未按照约定的期限履行义务的即构成违约，应当承担违约责任，协议中未约定违约责任并不能成为行政机关不承担违约责任的理由。
案件基本信息
1.诉讼当事人
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：齐某
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：大兴安岭某区政府
2.案号
一审：（2016）辽27行初12号判决
二审：（2017）黑行终373号判决
再审：2018）最高法行申1314号裁定
3.案由
房屋征收补偿协议
基本案情
2014年11月21日，某区棚户区改造建设指挥部、某区晟吉房屋拆迁有限公司与齐某签订棚户区改造回迁安置协议，协议约定将齐某安置在棚户区小区，安置面积约590平方米（门市）。回迁安置时间为2014年12月30日。后协议一直未履行，齐某以大兴安岭某区政府不履行与其签订的回迁安置协议为由，提起行政诉讼，请求判令大兴安岭某区政府立即履行回迁安置协议，安置590平方米门市楼，并按照评估价给付利息及滞纳金。
一审法院认为，大兴安岭某区政府未依约履行，齐某要求其履行协议的诉讼请求应予支持。因该协议是回迁安置，选择产权调换的补偿方式属非金钱债务的履行，对逾期履行又未约定违约责任，故对齐某要求支付利息和滞纳金的诉讼请求不予支持。判决确认齐某与大兴安岭某区政府政府签订的棚户区改造回迁安置协议合法有效；责令大兴安岭某区政府于判决生效之日起3个月内按照就近安置的原则在棚户区范围内继续履行协议；驳回齐某的其他诉讼请求。齐某不服，上诉至黑龙江省高级人民法院，二审法院判决驳回上诉，维持原判。齐某不服二审判决，向最高人民法院第二巡回法庭申请再审。
争议焦点
行政协议未约定逾期履行的违约责任，行政机关未按期履行协议的情形下，其是否应承担违约责任。
裁判要旨
最高人民法院认为，案涉棚户区改造回迁安置协议系在平等自愿基础上签订的补偿安置协议，并不存在显失公平及其他违反法律规定的情形，应当认可该协议的效力。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第72条之规定，人民法院经过审理查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。本案中，在该协议约定的履行期限届满，大兴安岭某区政府仍未履行该协议，且该协议具有履行的现实可能的情况下，原审法院判决区政府于判决生效之日起3个月内按照就近安置的原则在棚户区范围内继续履行协议，符合上述规定。
《中华人民共和国行政诉讼法》第78条规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”具体到本案中，大兴安岭某区政府与齐某签订棚户区改造回迁安置协议后，应当遵循诚实信用原则按照协议约定全面履行义务。大兴安岭某区政府未按约定的期限交付房屋，即构成违约，应当承担违约责任。案涉协议未约定违约责任并不能成为大兴安岭某区政府不承担违约赔偿责任的理由。《中华人民共和国合同法》第120条（民法典592条）规定，当事人双方都违反合同的，应当各自承担相应的责任。依据上述规定，人民法院应当在查明案件事实的基础上，依法判令大兴安岭某区政府承担逾期安置期间的违约赔偿责任。原审法院认定大兴安岭某区政府不承担违约责任，系适用法律错误，结论显有不当，应予纠正。对于大兴安岭某区政府需要承担的违约赔偿责任的计算，需要原审法院结合本案原告的诉讼请求进一步查清有关事实并作出认定。裁定指令黑龙江省高级人民法院再审。
相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第72条：人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第78条：被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》
第19条：被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。