编者按
本文结合个人信息保护法规则体系，以信息分类分级保护为切口，优化诉讼机制。围绕信息分类分级管理、强制义务、政府监管下的多元共治等，制定信息公益损害认定标准。以信息义务主体分类为基础，拓宽个人信息公益诉讼主体架构。结合信息公益诉讼自身特点，对个人信息民事公益诉讼制度进行优化，提出增设审前程序、制定审判阶段证据转化适用规则、诉讼权利处分规则及胜诉所得利益管理规则等，以提升诉讼效率，实现公益保障。
引 言
随着个人信息附着利益的复杂化，一旦信息处理不当，不仅个人私益将面临危机，他人和整个社会公共利益也直面减损风险。个人信息保护机制难以完全满足信息公益减损的防控需求，信息公益诉讼可消解诉讼主体不平等与维权率低下问题，也更符合未来网络与信息立法趋势。
为补强个人信息公共利益保护缺失，2020年民事案件案由规定的修订将“个人信息保护纠纷”列为可独立适用的民事案由；最高人民法院、最高人民检察院修订《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，积极探索个人信息保护“等”外领域方面的民事公益诉讼。2021年8月20日正式表决通过《个人信息保护法》将个人信息民事公益诉讼作为一项专门制度予以明确，对个人信息公益保护注射了“一剂强心针”。受起诉资格、诉请确定、公益损害认定标准缺失等诸多问题影响，个人信息公益诉讼运行面临巨大挑战。本文通过实践运行样本对制度困境解体，以信息分类分级制度为基础对个人信息公益诉讼程序进行优化，以期对个人信息公益保护予以落实。
一、解体：个人信息民事公益诉讼制度运行样态分析
以中国裁判文书网为样本库，“民事公益诉讼”、“个人信息”为关键词进行全文检索，在检索结果中以“个人信息”为关键词、设定检索范围为“判决结果”进行二次筛选，对所得裁判文书逐一查阅和分析，排除无关案件以及一审、二审同时录入的案件数量，筛选出与个人信息民事公益诉讼有直接关联的案件98件。对其中能够反映涉个人信息民事公益诉讼的相关数据提取分析，呈现问题如下。
（一）个人信息民事公益诉讼制度未真正独立
1.诉讼提起刑事公诉依附性较高
97件案源系从涉个人信息犯罪侦查中获取，其中96件由检察机关以刑事附带民事公益诉讼模式提起，1件由检察机关以人格权民事公益诉讼方式直接提起；另有1件因涉消费者个人信息泄露，由消费者权益保护协会提起消费民事公益诉讼。
在《个人信息保护法》尚未出台前，仅有检察机关依据民事诉讼相关规定具备起诉资格，起诉主体呈单一化状态；单行法出台后虽另赋予法律规定的消费者组织和国家网信部门确定的组织提起诉讼的资格，但对于相关组织认定无细化规定，短时间内个人信息民事公益诉讼的刑事依附性高问题依旧难以解决。
2.受案范围与其他案件受案范围界限不明晰
样本案件除个人信息民事公益诉讼案由外还包括消费民事公益诉讼、人格权民事公益诉讼。现今我国相关规范在实体与程序上均未明确个人信息公益诉讼受案范围，案件受理缺乏统一标准，导致与其他案件受案范围界限不明。且《个人信息保护法》同时赋予法律规定的消费者组织提起个人信息公益诉讼资格，另由于消费纠纷中涉及惩罚性赔偿，诉讼提起人会选择权益维护最大化的案件提起方式，以其他案由寻求个人信息公益保护之突破，加剧了消费公益诉讼与个人信息公益诉讼受案范围不清晰之问题。
3.诉讼请求的提出针对性不足
经不完全统计，多数案件涉及两个及以上诉讼请求，诉请提起呈现“复合型”诉请模式。其中以删除信息停止侵害、赔礼道歉为代表的“风险消除型”“人格恢复型”诉请占据绝对比例，以支付赔偿金为代表的“损害赔偿型”诉请案件数为46件 。
图1：不同领域民事公益诉讼请求类型设计
另如图1所示，以消费、环境、个人信息三领域民事公益诉讼案件为例，对诉讼请求类型进行对比，消费及环境领域民事公益诉讼就该领域公共利益保护设计了具有针对性的诉讼请求，而个人信息公益案件中诉讼请求的提出呈保守态度，以具备可操作性的停止侵害、恢复原状、消除危险为主。诉讼请求配置方面，多借鉴其他公益诉讼诉请，未按本身案件特性提起针对性诉讼请求，是否足以消除由此产生的风险并填补已造成的公益损害、实现个人信息民事公益诉讼之目的存疑。
（二）个人信息民事公益诉讼审理环节呈“一粗两单”特征
1.裁判说理粗：个人信息公益损害认定标准不统一
个人信息公益受损的认定与侵权人是否需要承担相关侵权责任直接相关。实践中存在三点问题：一是，认定公共利益受损说理过于简单，仅依据行为的刑事违法性倒推行民事公益违法性；二是，缺乏统一认定标准，个人信息公益诉讼构成要件缺乏统一规范，部分案件仅以侵权对象不特定为责任承担标准；三是缺少对行为情节影响程度的详细分析和具体说明。裁判文书说理是实现司法公正需要打通的“最后一公里”，说理不充分或致无法息诉服判。
2.适用标准单：个人信息公益损害赔偿结构不合理
民事公益诉讼赔偿应然结构应遵循充分、必要原则，且对公共利益的保护不能仅通过制止已发生或正在发生的信息违法行为而实现，其最优策略应是通过公益诉讼产生的法律责任以震慑违法行为人及其他潜在的违法者。
个人信息交易的特殊性，非经技术整合、分析的孤立信息交易价格极低，但其泄露对不特定公众的生活以及社会信息管理秩序所造成的损害却难以估量。样本案件中的诉请金额以“侵权人因此获利金额”作为替代性标准，回避个人信息侵权行为所致实际损失金额认定难点，该适用标准单一且缺乏合理性，赔偿范围并未得到充分主张，个人信息公共法益损失填补不足。
3.纠纷化解单：结案方式多样性不足
根据相关法律规定，在不损害社会公共利益前提下，检察院享有和解、调解的权利，如在案件审理过程中诉讼请求全部实现，可以撤回起诉。实际运行中，对于不涉及经济赔偿性诉讼请求或侵权人对检察院提起的诉讼请求均无异议的情况下，调解、和解、撤诉适用率依旧低下，不利于诉讼效率的提升。
（三）个人信息民事公益诉讼配套程序失调
1.诉前：公告程序空转，运行效果存疑
样本案件开庭审理前，检察机关均在诉前履行了公告周期为30天公告程序（如图3所示）。
诉前公告程序本意在于，检察机关通过公告形式督促其余适格主体提起相关民事公益诉讼，如公告期满适格主体未提起诉讼的，为解除公共利益面临的风险，检察机关才可依据法律规定作为公益诉讼起诉人身份提起诉讼。《个人信息保护法》虽确定了诉讼主体范畴，但无配套细则对具体主体范围、诉讼顺位进行明确。在均具备起诉资格的情况下，诉讼主体参与及退出诉讼机制无法得到解决，不利于个人信息公益得到及时保护或致损害存在扩大风险。
2.诉中：证据转化规则缺失
样本案件证据来源对刑事公诉依附性较高，裁判文书中无法提现不同诉讼程序中证据转化以及适用规则，他案获取的刑事公诉证据是否可以适用于民事公益诉讼、是否仍需质证实践中无统一规范。
3.诉后：胜诉所得利益分配、管理制度缺失
样本案件中损害赔偿诉讼请求均获支持，受偿主体系诉讼提起的检察机关，除1起案件中判决主文明确载明“向公益诉讼起诉人XX人民检察院指定的财政专账交纳社会公共利益损害赔偿款20,000元，专门用于公益事项支出。”其余裁判均未明确赔偿款用途。
现有法律规范未对民事公益诉讼所获赔偿金的管理、分配作出规定，检察机关获赔后应上缴国库亦或是设立专门账户用于公益项目也均无指引。由于公益诉讼受害主体不特定性、损害后果难以用金钱量化，侵权行为造成的实际损失难以固定，即便能大致确定损失金额，也因为受害主体的不特定性无法将胜诉所得利益具体给付具体受害人，不仅存在极大廉政风险，也使得公益赔偿诉讼请求之目的难以落实。
二、思辨：个人信息民事公益诉讼运行困境之洞察
自2012年我国正式确立民事公益诉讼制度之后，其制度发展经历了程序法“先行先试”、实体法“紧随其后”、单行法“独辟蹊径”的局面。在当下个人信息保护呼声高涨、信息立法工作开展如火如荼的当下，为何个人信息保护民事公益诉讼运行缺频频受阻，无法摆脱个人信息公共利益保护难落实的尴尬局面仍需进行深入思量。
（一）立法供给不足致信息民事公益诉讼起诉资格受限
个人信息保护属于公益诉讼新领域，虽然个人保护单行法已然面世，但其立法和制度建设之根基尚十分薄弱：一方面，办理此类案件的立案标准、起诉条件、诉讼请求等实体和程序规定尚未规范，起诉案件受理环节容易产生分歧；另一方面，涉及个人信息的各类违法情形、法律责任以及行政机关的监管职责有待法律明确规定，个人信息公益诉讼在很多方面无法可依。
民事公益诉讼起诉资格认定上，我国采取基本法概括+单行法（司法解释）具体指引的模式，大致形成以专门公益组织为主，检察机关、相关行政执法领域的行政机关为辅的民事公益诉讼起诉资格结构，其授权来源、范畴及限制各有区别，具体如图：
图4：民事公益诉讼起诉资格类型图
而现有个人信息保护路径以“个体权利思维”为导向，除构成刑事犯罪时公权力强制介入外，个人信息保护以自然人自主决定为主，信息附着的公共利益保护对刑事公诉依附性极高，相关民事公益诉讼起诉资格虽较《个人信息保护法》出台前仅限于检察机关的情况有所好转，但对于其余主体如何认定未进一步明确，诉讼主体资格扩张暂时无法落地实施，难以与其他领域公益诉讼多层次、多方面的起诉资格及范围相比较。
（二）识别标准不明致个人信息公益损害认定标准缺失
民事公益诉讼设置之目的就在于维护公共利益。对“公共利益”进行界定是准确判断某项诉讼是否为公益诉讼，是否可以适用民事公益诉讼相关条款的前提，也是科学界定、合理明确民事公益诉讼案件范围的必要条件。经统计，目前已审结案件多以刑事附带民事公益诉讼模式提起，多数案件裁判文书未对“公共利益”概念进行界定，对于是否造成信息公益损害的认定依赖“以刑事违法性倒推民事公益侵权成立”标准。
但随着个人信息公益诉讼起诉资格的不断完善，单独提起个人信息公益诉讼必然面对如何认定信息公益损害构成要件的问题，缺乏独立、统一的认定标准显然有违公正司法准则，探索具备可操作性、可识别性的信息公益认定标准是实现个人信息公益保护的必然要求。
（三）司法理念分歧致公益诉讼请求的价值定位认识不足
“公益诉讼之诉的利益是保护公共利益或者恢复、补偿受到减损的公共利益，或者是虽然没有公共利益受到侵害或者减损的事实，但是有一定的法律秩序和道德秩序需要诉讼保护的，都可以提起诉讼，这是诉权存在的基础。”精准诉讼请求的提出与诉的利益密切相关，对于全面保护社会公共利益也至关重要。
诉讼请求类型的选择应当与损害后果以及损害填补规则相一致，以诉讼请求的精准化实现公共利益之维护。一般而言民事公益诉讼案件诉讼请求的提出逻辑如图示。
图5：个人信息民事公益诉讼请求构成示意图
对于信息公益诉讼而言，公共利益损害后果既包含秩序利益也包含经济利益，且主要体现在对法律秩序、道德秩序的损害，对经济利益的损害呈现间接性。而秩序利益的损害难以用金钱衡量，间接经济利益损害金额难以固定，总体而言侵害个人信息造成的损失难以量化，损害赔偿认定缺乏统一规范的评估鉴定方法和标准。实践中参照侵权责任法相关规定对难以认定实际损失的按照侵权人获利数额认定赔偿数额，但孤立信息交易中获利金额与其泄露对不特定公众的生活以及社会信息管理秩序所造成的损害并不呈正比，现有损害赔偿认定标准单一且缺乏合理性，赔偿范围并未得到充分主张。另一方面，追回、屏蔽、删除涉案的个人信息，需要相应的技术手段和人力物力，主张和支持停止侵害、排除妨碍、消除危险的诉讼请求，需要技术方案或者替代方案。当下诉讼请求的结构与实践中的主张对个人信息公共法益损失填补不足，难以实现公益诉讼现实危害消除及将来风险预防的作用。
（四）配套机制缺位致诉讼权利难以得到实际保障
不同诉讼程序中证据互相转化、适用的问题在实践中缺乏统一标准，重复取证、质证既增加原告举证难度也直接影响诉讼效率的提升。尤其是个人信息公益诉讼中原告提交证据主要来源于刑事案件的证据，相关配套制度的缺失对诉讼权利落实的阻碍不可忽视。
另一方面，为避 免个人信息诉讼主体对公共利益的肆意处分，诸多学者认为应通过程序设计将公益处分权予以合理限缩。但制度的设计应既满足个人信息公共利益保障的需求，也应充分保障诉讼效率，现有程序对不涉及经济利益、不会导致公共利益减损的情况无差别适用判决结案方式，不仅不利于个人信息公益诉讼实效落实也与多元解纷机制大背景相违背。
此外，个人信息公益诉讼中检察机关行使公益诉讼权利只是一种代表权利，并不能最终支配损害赔偿金。但实践中无论是效力层级较高的法律、法规还是检察机关、法院的内部管理规定上，对于赔偿资金的利用及管理规则仍处于空白领域，胜诉利益分配成难题。
三、重构：信息分类分级为“钥”，优化信息公益诉讼制度
责任制度是个人信息权利义务规定实施的保障。现有个人信息公益保护仍借由侵权责任路径维护信息公共利益，忽视了个人信息公益侵权受害人不特定、损害的非物质性等特性，加之个人信息公益诉讼程序设计上的缺陷，导致现有制度无法充分实现对个人信息公益的保护。故，应围绕信息分类分级管理、强制义务、社会责任、政府监管下的多元共治等要点，制定个人信息公共利益的具体认定标准，并结合信息公益诉讼自身特点，从起诉、审前、诉讼等程序以及配套机制等四个领域的进行程序优化，以增强个人信息公益诉讼保护实效，促进信息利用与保护之平衡。
（一）信息分级保护为基础，优化个人信息公益损害认定标准
“依托精细化的技术治理可以实现有效提升治理效率并规制和防范风险”，个人信息公共利益上存在秩序利益及经济利益均可以被还原为“可感知、可评价、可衡量”的个体人身或财产权益，故对个人信息公共利益制定相应的标准具有现实可能性。在个人信息公益损害认定标准的制定上，可以通过对信息分类分级护为基础，采取“定性+定量”的损害认定模式。
（1）信息分类分级保护层面。对涉及国家安全、社会秩序、公共利益与公民个体权益等不同利益性质的个人信息，建立义务主体分类管理、个人信息分级管理的保护规则体系。根据信息应用场景及对国家安全和重大社会公共利益、公民个体权益的危害程度，将不同领域的个人信息分为三个层次：
（2）信息分类分级与个人信息公益的标准界定
对个人信息公共利益受损的认定不能仅从行为造成的实际侵害或损失加以评价，而应当更多的考虑行对社会秩序、公共利益乃至国家安全的侵害或影响。个人信息公益受损“定性+定量”的认定模式除了侵权人违法所得、侵权造成的经济损失、被侵害的信息数量因素外，还包括影响国家、社会或个人正常的工作秩序或生活秩序，或造成恶劣社会影响等综合情形。对于造成的社会影响范围可以结合受侵害的个人信息数量、被侵权人数、信息被传播次数、点击浏览或下载次数等具有明显的定量特征的数据进行综合评判，具体可以通过制定司法解释明确规定其具体数量标准。以信息分级为基础，依据权利优先顺序取中间值。
（二）信息义务主体分类为基础，修正个人信息公益诉讼主体架构
民事责任制度中，对集体性轻微损害的救济程序启动难，故明确诉讼启动主体是对信息公益诉讼起诉程序优化的首要问题。首先，围绕信息分类分级管理，对不同等级的信息管理主体配置相应的强制义务及对应的社会责任；其次，在尊重《个人信息保护法》《民事诉讼法》第55条等相关规定的基础上，对起诉资格进行必要的补充与完善，适度扩张诉讼启动主体范围，形成督促与监督并举的诉讼主体设计，妥善解决公民和检察机关在起诉资格上的争议，同时合理设置个人信息公益诉讼的前置程序。
1.完善“社会组织为主，行政、检察为辅”的诉讼主体架构
《个人信息保护法》草案中将诉讼资格分配给检察机关、履行个人信息保护职责的部门和国家网信部门确定的组织，但正式稿中将“履行个人信息保护职责的部门”改为“法律规定的消费者组织”，起诉资格进行了限缩，而其中消费者组织的存在易混淆个人信息公益诉讼与消费公益诉讼受案范围，虽然消费纠纷与个人信息保护纠纷在某种程度上存在重合，但以信息主体的特殊身份（即消费者身份）来确定侵权行为性质（本质上是侵犯个人信息之行为）有待商榷。
完善“社会组织为主，行政、检察为辅”诉讼主体架构理由如下：
一方面，检察机关提起公益诉讼目的系“充分发挥检察机关法律监督职能作用，维护国家和社会公共利益”，意图是借助“法律监督机关”的定位对损害社会公益的行为及行政机关不作为、乱作为的行为进行监督。如缺乏其他社会组织和行政部门配合，难以充分激发公益诉讼保护信息公益的潜力。
另一方面，社会组织与公民个人和信息处理者之间的关系相较于检察机关具有天然的密切性，更能回应公益诉讼制度发展的现实需求，也是公众实质参与信息公益保护的重要路径之一。
再者，履行个人信息保护职责的部门在诉讼立场上超越直接利害关系，且其监管职能对发现侵害个人信息公益线索、进行证据收集具备天然优势。
2.针对不同诉讼主体区别设置前置程序
对公益诉讼的限制是为了更好的实现对公共利益的维护。设置前置程序目的在于对公益诉讼原告诉权进行一定限制以避免其滥用诉权，故应遵循补充性原则和目的公益性原则。因此应当基于上述原则根据不同诉讼主体设置不同的前置程序。
（1）社会组织而言，诉讼能力、资源、意愿不足，不宜将提前通知行政部门或参与行政程序作为提起民事公益诉讼的前置程序，否则可能在实质上取消了其公益诉权，不利于公益保护。
（2）行政机关、检察机关而言，其在诉讼提起及证据收集层面存在优势，但因监督与诉讼资格并存，或面临在诉讼中“自查自纠”、“虚假整改”等问题，故应遵循“补充性原则”，以“履行诉前公告程序，督促适格主体提起诉讼未果”为前提，在公告期内无人提起诉讼或无法律规定的适格主体时才可作为原告直接提起民事公益诉讼。
（二）个人信息公益诉讼审前程序的优化
对审判流程的优化是以“审判为中心”的诉讼制度改革的主要方向和目标，通过对信息公益诉讼案件创造性的设置审前程序，将法院精力集中于案件的事实与法律问题，避免因证据突袭、诉请变更等程序性原因导致的诉讼期限延长、诉讼效率降低。基于信息公益诉讼的特殊性，设置审前程序主要目的在以下三点：
一是释明变更或增加诉讼请求，实现公益保障。诉讼请求的设置直接影响公共利益是否能够得到充分的保护。受原告诉讼能力和资源的限制，其在诉讼请求类型的确定与选择上存在缺陷与不足，故应在审前程序中设定人民法院的释明权，即：法院认为原告提出的诉讼请求不足以保护个人信息公共利益的，应当向其释明变更或增加停止侵害、消除信息泄露风险、信息公益赔偿等诉讼请求，以实现对个人信息公共利益的充分保障。
二是庭前证据收集、交换，实现诉讼对抗平等。信息公益诉讼案件中存在严重的“证据偏在”，对实际掌控证据的当事人借助“证据突袭”使得对方当事人难以获得充足、有效的答辩准备。通过审前程序在当事人之间进行充分的诉讼证据收集、交换，防止“证据突袭”保证当事人得以在公开、可靠的“信息”基础上进行辩论、质证，以程序公正实现双方当事人对抗的平等性。
三是明确和归纳案件争议焦点，提升诉讼效率。信息公益诉讼中双方当事人争议焦点往往集中在原告资格、举证责任分配、公益损害赔偿方式及具体赔偿金额等问题上。在审前程序中，双方当事人可在法院主持下对案件争议焦点进行归纳、整理，方便在开庭审理阶段就相对统一的争议焦点进行辩论，有效提高诉讼效率，避免重复开庭。
（三）个人信息民事公益诉讼审判程序的完善
1.提升诉讼效率，打通不同诉讼程序中证据转化壁垒
当下信息公益诉讼涉及的证据多来源于刑事公诉中侦察机关、检察机关调取。随着信息公益诉讼的丰富与完善，今后还会涉及到行政机关执法行为，其证据来源除上述证据外，还会来源于监察机关。其他诉讼程序中调取的证据如何应用于民事公益诉讼的规则拟定如下：
2.“主、客观结合”，制定公益诉讼实体与诉讼权利处分规则
调解、和解是当事人对自身实体权利与诉讼权利的处分，在多元化纠纷解决机制构建的司法背景下是否应当在公益诉讼中施行存有争议。笔者认为，应根据诉讼启动主体及诉请主张的不同分别考虑。
（1）不同起诉主体处分限制不同。公益诉讼提起人拥有启动诉讼程序的诉讼实施权，而非公共利益的完全或实体代表，故在实体问题处分权应予以相应的限制。检察机关系国家法律监督机关，其自律性较一般社会公益组织更强，在不损害社会公共利益前提下，严格遵循法律相关规定对相关文书公示、公告的要求，可行使调解、和解、撤诉的权利。为避免“虚假诉讼”“自查自纠”“利益勾结”等对公共利益造成减损风险致民事公益诉讼虚置的情况，对社会组织、行政机关设置更为严格的诉权处分规则。
（2）不同诉请处分限制不同。侵权人同意全部诉讼请求及不涉及经济赔偿、赔偿责任及金额认定的案件，可在法院严格认定诉讼请求是否足以填补信息公益损害前提下，允许当事人对诉权进行处分。对涉及经济赔偿的诉讼请求，严格限制赔偿责任部分处分，经第三方鉴定机构出具能够提供足以弥补公共利益损失的替代性方案的，可依据鉴定意见进行诉请变更。
（四）“多元共治”明确胜诉所得利益管理规则
实践中胜诉所得利益管理方式如图所示：
个人信息公益诉讼赔偿金的管理使用应以多主体共同协商为保障，通过检察机关与政府部门、公益组织等主体的协作合理确定使用方案。
可由具有依法负责统筹协调个人信息安全和相关监管工作职能的国家网信部门或其授权的有管理公共事务职能的组织，共同设立合作基金专项账户，由具备资金管理资质的独立机构对个人信息公益基金资金处理活动进行运作。专项账户内资金使用应当遵循公开透明原则，且仅能用于个人信息保护管理的公益支出如损害赔偿用途及相应信息保护技术研发，费用支出实行年报年审制度并于政府信息公开网站上进行公示。用于公益诉讼案件外的公益项目支出应举行听证会，接纳社会公众参与、接受社会公众监督。
结 语
个人信息公益诉讼制度施行以来，在制度定位、社会认同及实际效果等层面均取得了一定成效，但同时暴露出其理论准备、制度供给、实践作为等方面的不足。本文以“信息分类分级保护”为切口，将个人信息公共利益还原为“可感知、可评价、可衡量”的个体人身或财产权益，制定“定性+定量”的可操作性损害认定标准；以信息义务主体分类为基础，修正个人信息公益诉讼主体架构。以此为根基，结合个人信息民事公益诉讼自身特点，增设审前程序、制定审判阶段证据转化适用规则、诉讼权利处分规则及胜诉所得利益管理规则，以期解决个人信息公益诉讼难点，增强个人信息公益诉讼保护实效，促进信息利用与保护之平衡。
本文结合个人信息保护法规则体系，以信息分类分级保护为切口，优化诉讼机制。围绕信息分类分级管理、强制义务、政府监管下的多元共治等，制定信息公益损害认定标准。以信息义务主体分类为基础，拓宽个人信息公益诉讼主体架构。结合信息公益诉讼自身特点，对个人信息民事公益诉讼制度进行优化，提出增设审前程序、制定审判阶段证据转化适用规则、诉讼权利处分规则及胜诉所得利益管理规则等，以提升诉讼效率，实现公益保障。
引 言
随着个人信息附着利益的复杂化，一旦信息处理不当，不仅个人私益将面临危机，他人和整个社会公共利益也直面减损风险。个人信息保护机制难以完全满足信息公益减损的防控需求，信息公益诉讼可消解诉讼主体不平等与维权率低下问题，也更符合未来网络与信息立法趋势。
为补强个人信息公共利益保护缺失，2020年民事案件案由规定的修订将“个人信息保护纠纷”列为可独立适用的民事案由；最高人民法院、最高人民检察院修订《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，积极探索个人信息保护“等”外领域方面的民事公益诉讼。2021年8月20日正式表决通过《个人信息保护法》将个人信息民事公益诉讼作为一项专门制度予以明确，对个人信息公益保护注射了“一剂强心针”。受起诉资格、诉请确定、公益损害认定标准缺失等诸多问题影响，个人信息公益诉讼运行面临巨大挑战。本文通过实践运行样本对制度困境解体，以信息分类分级制度为基础对个人信息公益诉讼程序进行优化，以期对个人信息公益保护予以落实。
一、解体：个人信息民事公益诉讼制度运行样态分析
以中国裁判文书网为样本库，“民事公益诉讼”、“个人信息”为关键词进行全文检索，在检索结果中以“个人信息”为关键词、设定检索范围为“判决结果”进行二次筛选，对所得裁判文书逐一查阅和分析，排除无关案件以及一审、二审同时录入的案件数量，筛选出与个人信息民事公益诉讼有直接关联的案件98件。对其中能够反映涉个人信息民事公益诉讼的相关数据提取分析，呈现问题如下。
（一）个人信息民事公益诉讼制度未真正独立
1.诉讼提起刑事公诉依附性较高
97件案源系从涉个人信息犯罪侦查中获取，其中96件由检察机关以刑事附带民事公益诉讼模式提起，1件由检察机关以人格权民事公益诉讼方式直接提起；另有1件因涉消费者个人信息泄露，由消费者权益保护协会提起消费民事公益诉讼。
在《个人信息保护法》尚未出台前，仅有检察机关依据民事诉讼相关规定具备起诉资格，起诉主体呈单一化状态；单行法出台后虽另赋予法律规定的消费者组织和国家网信部门确定的组织提起诉讼的资格，但对于相关组织认定无细化规定，短时间内个人信息民事公益诉讼的刑事依附性高问题依旧难以解决。
2.受案范围与其他案件受案范围界限不明晰
样本案件除个人信息民事公益诉讼案由外还包括消费民事公益诉讼、人格权民事公益诉讼。现今我国相关规范在实体与程序上均未明确个人信息公益诉讼受案范围，案件受理缺乏统一标准，导致与其他案件受案范围界限不明。且《个人信息保护法》同时赋予法律规定的消费者组织提起个人信息公益诉讼资格，另由于消费纠纷中涉及惩罚性赔偿，诉讼提起人会选择权益维护最大化的案件提起方式，以其他案由寻求个人信息公益保护之突破，加剧了消费公益诉讼与个人信息公益诉讼受案范围不清晰之问题。
3.诉讼请求的提出针对性不足
经不完全统计，多数案件涉及两个及以上诉讼请求，诉请提起呈现“复合型”诉请模式。其中以删除信息停止侵害、赔礼道歉为代表的“风险消除型”“人格恢复型”诉请占据绝对比例，以支付赔偿金为代表的“损害赔偿型”诉请案件数为46件 。
图1：不同领域民事公益诉讼请求类型设计
另如图1所示，以消费、环境、个人信息三领域民事公益诉讼案件为例，对诉讼请求类型进行对比，消费及环境领域民事公益诉讼就该领域公共利益保护设计了具有针对性的诉讼请求，而个人信息公益案件中诉讼请求的提出呈保守态度，以具备可操作性的停止侵害、恢复原状、消除危险为主。诉讼请求配置方面，多借鉴其他公益诉讼诉请，未按本身案件特性提起针对性诉讼请求，是否足以消除由此产生的风险并填补已造成的公益损害、实现个人信息民事公益诉讼之目的存疑。
（二）个人信息民事公益诉讼审理环节呈“一粗两单”特征
1.裁判说理粗：个人信息公益损害认定标准不统一
个人信息公益受损的认定与侵权人是否需要承担相关侵权责任直接相关。实践中存在三点问题：一是，认定公共利益受损说理过于简单，仅依据行为的刑事违法性倒推行民事公益违法性；二是，缺乏统一认定标准，个人信息公益诉讼构成要件缺乏统一规范，部分案件仅以侵权对象不特定为责任承担标准；三是缺少对行为情节影响程度的详细分析和具体说明。裁判文书说理是实现司法公正需要打通的“最后一公里”，说理不充分或致无法息诉服判。
2.适用标准单：个人信息公益损害赔偿结构不合理
民事公益诉讼赔偿应然结构应遵循充分、必要原则，且对公共利益的保护不能仅通过制止已发生或正在发生的信息违法行为而实现，其最优策略应是通过公益诉讼产生的法律责任以震慑违法行为人及其他潜在的违法者。
个人信息交易的特殊性，非经技术整合、分析的孤立信息交易价格极低，但其泄露对不特定公众的生活以及社会信息管理秩序所造成的损害却难以估量。样本案件中的诉请金额以“侵权人因此获利金额”作为替代性标准，回避个人信息侵权行为所致实际损失金额认定难点，该适用标准单一且缺乏合理性，赔偿范围并未得到充分主张，个人信息公共法益损失填补不足。
3.纠纷化解单：结案方式多样性不足
根据相关法律规定，在不损害社会公共利益前提下，检察院享有和解、调解的权利，如在案件审理过程中诉讼请求全部实现，可以撤回起诉。实际运行中，对于不涉及经济赔偿性诉讼请求或侵权人对检察院提起的诉讼请求均无异议的情况下，调解、和解、撤诉适用率依旧低下，不利于诉讼效率的提升。
（三）个人信息民事公益诉讼配套程序失调
1.诉前：公告程序空转，运行效果存疑
样本案件开庭审理前，检察机关均在诉前履行了公告周期为30天公告程序（如图3所示）。
诉前公告程序本意在于，检察机关通过公告形式督促其余适格主体提起相关民事公益诉讼，如公告期满适格主体未提起诉讼的，为解除公共利益面临的风险，检察机关才可依据法律规定作为公益诉讼起诉人身份提起诉讼。《个人信息保护法》虽确定了诉讼主体范畴，但无配套细则对具体主体范围、诉讼顺位进行明确。在均具备起诉资格的情况下，诉讼主体参与及退出诉讼机制无法得到解决，不利于个人信息公益得到及时保护或致损害存在扩大风险。
2.诉中：证据转化规则缺失
样本案件证据来源对刑事公诉依附性较高，裁判文书中无法提现不同诉讼程序中证据转化以及适用规则，他案获取的刑事公诉证据是否可以适用于民事公益诉讼、是否仍需质证实践中无统一规范。
3.诉后：胜诉所得利益分配、管理制度缺失
样本案件中损害赔偿诉讼请求均获支持，受偿主体系诉讼提起的检察机关，除1起案件中判决主文明确载明“向公益诉讼起诉人XX人民检察院指定的财政专账交纳社会公共利益损害赔偿款20,000元，专门用于公益事项支出。”其余裁判均未明确赔偿款用途。
现有法律规范未对民事公益诉讼所获赔偿金的管理、分配作出规定，检察机关获赔后应上缴国库亦或是设立专门账户用于公益项目也均无指引。由于公益诉讼受害主体不特定性、损害后果难以用金钱量化，侵权行为造成的实际损失难以固定，即便能大致确定损失金额，也因为受害主体的不特定性无法将胜诉所得利益具体给付具体受害人，不仅存在极大廉政风险，也使得公益赔偿诉讼请求之目的难以落实。
二、思辨：个人信息民事公益诉讼运行困境之洞察
自2012年我国正式确立民事公益诉讼制度之后，其制度发展经历了程序法“先行先试”、实体法“紧随其后”、单行法“独辟蹊径”的局面。在当下个人信息保护呼声高涨、信息立法工作开展如火如荼的当下，为何个人信息保护民事公益诉讼运行缺频频受阻，无法摆脱个人信息公共利益保护难落实的尴尬局面仍需进行深入思量。
（一）立法供给不足致信息民事公益诉讼起诉资格受限
个人信息保护属于公益诉讼新领域，虽然个人保护单行法已然面世，但其立法和制度建设之根基尚十分薄弱：一方面，办理此类案件的立案标准、起诉条件、诉讼请求等实体和程序规定尚未规范，起诉案件受理环节容易产生分歧；另一方面，涉及个人信息的各类违法情形、法律责任以及行政机关的监管职责有待法律明确规定，个人信息公益诉讼在很多方面无法可依。
民事公益诉讼起诉资格认定上，我国采取基本法概括+单行法（司法解释）具体指引的模式，大致形成以专门公益组织为主，检察机关、相关行政执法领域的行政机关为辅的民事公益诉讼起诉资格结构，其授权来源、范畴及限制各有区别，具体如图：
图4：民事公益诉讼起诉资格类型图
而现有个人信息保护路径以“个体权利思维”为导向，除构成刑事犯罪时公权力强制介入外，个人信息保护以自然人自主决定为主，信息附着的公共利益保护对刑事公诉依附性极高，相关民事公益诉讼起诉资格虽较《个人信息保护法》出台前仅限于检察机关的情况有所好转，但对于其余主体如何认定未进一步明确，诉讼主体资格扩张暂时无法落地实施，难以与其他领域公益诉讼多层次、多方面的起诉资格及范围相比较。
（二）识别标准不明致个人信息公益损害认定标准缺失
民事公益诉讼设置之目的就在于维护公共利益。对“公共利益”进行界定是准确判断某项诉讼是否为公益诉讼，是否可以适用民事公益诉讼相关条款的前提，也是科学界定、合理明确民事公益诉讼案件范围的必要条件。经统计，目前已审结案件多以刑事附带民事公益诉讼模式提起，多数案件裁判文书未对“公共利益”概念进行界定，对于是否造成信息公益损害的认定依赖“以刑事违法性倒推民事公益侵权成立”标准。
但随着个人信息公益诉讼起诉资格的不断完善，单独提起个人信息公益诉讼必然面对如何认定信息公益损害构成要件的问题，缺乏独立、统一的认定标准显然有违公正司法准则，探索具备可操作性、可识别性的信息公益认定标准是实现个人信息公益保护的必然要求。
（三）司法理念分歧致公益诉讼请求的价值定位认识不足
“公益诉讼之诉的利益是保护公共利益或者恢复、补偿受到减损的公共利益，或者是虽然没有公共利益受到侵害或者减损的事实，但是有一定的法律秩序和道德秩序需要诉讼保护的，都可以提起诉讼，这是诉权存在的基础。”精准诉讼请求的提出与诉的利益密切相关，对于全面保护社会公共利益也至关重要。
诉讼请求类型的选择应当与损害后果以及损害填补规则相一致，以诉讼请求的精准化实现公共利益之维护。一般而言民事公益诉讼案件诉讼请求的提出逻辑如图示。
图5：个人信息民事公益诉讼请求构成示意图
对于信息公益诉讼而言，公共利益损害后果既包含秩序利益也包含经济利益，且主要体现在对法律秩序、道德秩序的损害，对经济利益的损害呈现间接性。而秩序利益的损害难以用金钱衡量，间接经济利益损害金额难以固定，总体而言侵害个人信息造成的损失难以量化，损害赔偿认定缺乏统一规范的评估鉴定方法和标准。实践中参照侵权责任法相关规定对难以认定实际损失的按照侵权人获利数额认定赔偿数额，但孤立信息交易中获利金额与其泄露对不特定公众的生活以及社会信息管理秩序所造成的损害并不呈正比，现有损害赔偿认定标准单一且缺乏合理性，赔偿范围并未得到充分主张。另一方面，追回、屏蔽、删除涉案的个人信息，需要相应的技术手段和人力物力，主张和支持停止侵害、排除妨碍、消除危险的诉讼请求，需要技术方案或者替代方案。当下诉讼请求的结构与实践中的主张对个人信息公共法益损失填补不足，难以实现公益诉讼现实危害消除及将来风险预防的作用。
（四）配套机制缺位致诉讼权利难以得到实际保障
不同诉讼程序中证据互相转化、适用的问题在实践中缺乏统一标准，重复取证、质证既增加原告举证难度也直接影响诉讼效率的提升。尤其是个人信息公益诉讼中原告提交证据主要来源于刑事案件的证据，相关配套制度的缺失对诉讼权利落实的阻碍不可忽视。
另一方面，为避 免个人信息诉讼主体对公共利益的肆意处分，诸多学者认为应通过程序设计将公益处分权予以合理限缩。但制度的设计应既满足个人信息公共利益保障的需求，也应充分保障诉讼效率，现有程序对不涉及经济利益、不会导致公共利益减损的情况无差别适用判决结案方式，不仅不利于个人信息公益诉讼实效落实也与多元解纷机制大背景相违背。
此外，个人信息公益诉讼中检察机关行使公益诉讼权利只是一种代表权利，并不能最终支配损害赔偿金。但实践中无论是效力层级较高的法律、法规还是检察机关、法院的内部管理规定上，对于赔偿资金的利用及管理规则仍处于空白领域，胜诉利益分配成难题。
三、重构：信息分类分级为“钥”，优化信息公益诉讼制度
责任制度是个人信息权利义务规定实施的保障。现有个人信息公益保护仍借由侵权责任路径维护信息公共利益，忽视了个人信息公益侵权受害人不特定、损害的非物质性等特性，加之个人信息公益诉讼程序设计上的缺陷，导致现有制度无法充分实现对个人信息公益的保护。故，应围绕信息分类分级管理、强制义务、社会责任、政府监管下的多元共治等要点，制定个人信息公共利益的具体认定标准，并结合信息公益诉讼自身特点，从起诉、审前、诉讼等程序以及配套机制等四个领域的进行程序优化，以增强个人信息公益诉讼保护实效，促进信息利用与保护之平衡。
（一）信息分级保护为基础，优化个人信息公益损害认定标准
“依托精细化的技术治理可以实现有效提升治理效率并规制和防范风险”，个人信息公共利益上存在秩序利益及经济利益均可以被还原为“可感知、可评价、可衡量”的个体人身或财产权益，故对个人信息公共利益制定相应的标准具有现实可能性。在个人信息公益损害认定标准的制定上，可以通过对信息分类分级护为基础，采取“定性+定量”的损害认定模式。
（1）信息分类分级保护层面。对涉及国家安全、社会秩序、公共利益与公民个体权益等不同利益性质的个人信息，建立义务主体分类管理、个人信息分级管理的保护规则体系。根据信息应用场景及对国家安全和重大社会公共利益、公民个体权益的危害程度，将不同领域的个人信息分为三个层次：
（2）信息分类分级与个人信息公益的标准界定
对个人信息公共利益受损的认定不能仅从行为造成的实际侵害或损失加以评价，而应当更多的考虑行对社会秩序、公共利益乃至国家安全的侵害或影响。个人信息公益受损“定性+定量”的认定模式除了侵权人违法所得、侵权造成的经济损失、被侵害的信息数量因素外，还包括影响国家、社会或个人正常的工作秩序或生活秩序，或造成恶劣社会影响等综合情形。对于造成的社会影响范围可以结合受侵害的个人信息数量、被侵权人数、信息被传播次数、点击浏览或下载次数等具有明显的定量特征的数据进行综合评判，具体可以通过制定司法解释明确规定其具体数量标准。以信息分级为基础，依据权利优先顺序取中间值。
（二）信息义务主体分类为基础，修正个人信息公益诉讼主体架构
民事责任制度中，对集体性轻微损害的救济程序启动难，故明确诉讼启动主体是对信息公益诉讼起诉程序优化的首要问题。首先，围绕信息分类分级管理，对不同等级的信息管理主体配置相应的强制义务及对应的社会责任；其次，在尊重《个人信息保护法》《民事诉讼法》第55条等相关规定的基础上，对起诉资格进行必要的补充与完善，适度扩张诉讼启动主体范围，形成督促与监督并举的诉讼主体设计，妥善解决公民和检察机关在起诉资格上的争议，同时合理设置个人信息公益诉讼的前置程序。
1.完善“社会组织为主，行政、检察为辅”的诉讼主体架构
《个人信息保护法》草案中将诉讼资格分配给检察机关、履行个人信息保护职责的部门和国家网信部门确定的组织，但正式稿中将“履行个人信息保护职责的部门”改为“法律规定的消费者组织”，起诉资格进行了限缩，而其中消费者组织的存在易混淆个人信息公益诉讼与消费公益诉讼受案范围，虽然消费纠纷与个人信息保护纠纷在某种程度上存在重合，但以信息主体的特殊身份（即消费者身份）来确定侵权行为性质（本质上是侵犯个人信息之行为）有待商榷。
完善“社会组织为主，行政、检察为辅”诉讼主体架构理由如下：
一方面，检察机关提起公益诉讼目的系“充分发挥检察机关法律监督职能作用，维护国家和社会公共利益”，意图是借助“法律监督机关”的定位对损害社会公益的行为及行政机关不作为、乱作为的行为进行监督。如缺乏其他社会组织和行政部门配合，难以充分激发公益诉讼保护信息公益的潜力。
另一方面，社会组织与公民个人和信息处理者之间的关系相较于检察机关具有天然的密切性，更能回应公益诉讼制度发展的现实需求，也是公众实质参与信息公益保护的重要路径之一。
再者，履行个人信息保护职责的部门在诉讼立场上超越直接利害关系，且其监管职能对发现侵害个人信息公益线索、进行证据收集具备天然优势。
2.针对不同诉讼主体区别设置前置程序
对公益诉讼的限制是为了更好的实现对公共利益的维护。设置前置程序目的在于对公益诉讼原告诉权进行一定限制以避免其滥用诉权，故应遵循补充性原则和目的公益性原则。因此应当基于上述原则根据不同诉讼主体设置不同的前置程序。
（1）社会组织而言，诉讼能力、资源、意愿不足，不宜将提前通知行政部门或参与行政程序作为提起民事公益诉讼的前置程序，否则可能在实质上取消了其公益诉权，不利于公益保护。
（2）行政机关、检察机关而言，其在诉讼提起及证据收集层面存在优势，但因监督与诉讼资格并存，或面临在诉讼中“自查自纠”、“虚假整改”等问题，故应遵循“补充性原则”，以“履行诉前公告程序，督促适格主体提起诉讼未果”为前提，在公告期内无人提起诉讼或无法律规定的适格主体时才可作为原告直接提起民事公益诉讼。
（二）个人信息公益诉讼审前程序的优化
对审判流程的优化是以“审判为中心”的诉讼制度改革的主要方向和目标，通过对信息公益诉讼案件创造性的设置审前程序，将法院精力集中于案件的事实与法律问题，避免因证据突袭、诉请变更等程序性原因导致的诉讼期限延长、诉讼效率降低。基于信息公益诉讼的特殊性，设置审前程序主要目的在以下三点：
一是释明变更或增加诉讼请求，实现公益保障。诉讼请求的设置直接影响公共利益是否能够得到充分的保护。受原告诉讼能力和资源的限制，其在诉讼请求类型的确定与选择上存在缺陷与不足，故应在审前程序中设定人民法院的释明权，即：法院认为原告提出的诉讼请求不足以保护个人信息公共利益的，应当向其释明变更或增加停止侵害、消除信息泄露风险、信息公益赔偿等诉讼请求，以实现对个人信息公共利益的充分保障。
二是庭前证据收集、交换，实现诉讼对抗平等。信息公益诉讼案件中存在严重的“证据偏在”，对实际掌控证据的当事人借助“证据突袭”使得对方当事人难以获得充足、有效的答辩准备。通过审前程序在当事人之间进行充分的诉讼证据收集、交换，防止“证据突袭”保证当事人得以在公开、可靠的“信息”基础上进行辩论、质证，以程序公正实现双方当事人对抗的平等性。
三是明确和归纳案件争议焦点，提升诉讼效率。信息公益诉讼中双方当事人争议焦点往往集中在原告资格、举证责任分配、公益损害赔偿方式及具体赔偿金额等问题上。在审前程序中，双方当事人可在法院主持下对案件争议焦点进行归纳、整理，方便在开庭审理阶段就相对统一的争议焦点进行辩论，有效提高诉讼效率，避免重复开庭。
（三）个人信息民事公益诉讼审判程序的完善
1.提升诉讼效率，打通不同诉讼程序中证据转化壁垒
当下信息公益诉讼涉及的证据多来源于刑事公诉中侦察机关、检察机关调取。随着信息公益诉讼的丰富与完善，今后还会涉及到行政机关执法行为，其证据来源除上述证据外，还会来源于监察机关。其他诉讼程序中调取的证据如何应用于民事公益诉讼的规则拟定如下：
2.“主、客观结合”，制定公益诉讼实体与诉讼权利处分规则
调解、和解是当事人对自身实体权利与诉讼权利的处分，在多元化纠纷解决机制构建的司法背景下是否应当在公益诉讼中施行存有争议。笔者认为，应根据诉讼启动主体及诉请主张的不同分别考虑。
（1）不同起诉主体处分限制不同。公益诉讼提起人拥有启动诉讼程序的诉讼实施权，而非公共利益的完全或实体代表，故在实体问题处分权应予以相应的限制。检察机关系国家法律监督机关，其自律性较一般社会公益组织更强，在不损害社会公共利益前提下，严格遵循法律相关规定对相关文书公示、公告的要求，可行使调解、和解、撤诉的权利。为避免“虚假诉讼”“自查自纠”“利益勾结”等对公共利益造成减损风险致民事公益诉讼虚置的情况，对社会组织、行政机关设置更为严格的诉权处分规则。
（2）不同诉请处分限制不同。侵权人同意全部诉讼请求及不涉及经济赔偿、赔偿责任及金额认定的案件，可在法院严格认定诉讼请求是否足以填补信息公益损害前提下，允许当事人对诉权进行处分。对涉及经济赔偿的诉讼请求，严格限制赔偿责任部分处分，经第三方鉴定机构出具能够提供足以弥补公共利益损失的替代性方案的，可依据鉴定意见进行诉请变更。
（四）“多元共治”明确胜诉所得利益管理规则
实践中胜诉所得利益管理方式如图所示：
个人信息公益诉讼赔偿金的管理使用应以多主体共同协商为保障，通过检察机关与政府部门、公益组织等主体的协作合理确定使用方案。
可由具有依法负责统筹协调个人信息安全和相关监管工作职能的国家网信部门或其授权的有管理公共事务职能的组织，共同设立合作基金专项账户，由具备资金管理资质的独立机构对个人信息公益基金资金处理活动进行运作。专项账户内资金使用应当遵循公开透明原则，且仅能用于个人信息保护管理的公益支出如损害赔偿用途及相应信息保护技术研发，费用支出实行年报年审制度并于政府信息公开网站上进行公示。用于公益诉讼案件外的公益项目支出应举行听证会，接纳社会公众参与、接受社会公众监督。
结 语
个人信息公益诉讼制度施行以来，在制度定位、社会认同及实际效果等层面均取得了一定成效，但同时暴露出其理论准备、制度供给、实践作为等方面的不足。本文以“信息分类分级保护”为切口，将个人信息公共利益还原为“可感知、可评价、可衡量”的个体人身或财产权益，制定“定性+定量”的可操作性损害认定标准；以信息义务主体分类为基础，修正个人信息公益诉讼主体架构。以此为根基，结合个人信息民事公益诉讼自身特点，增设审前程序、制定审判阶段证据转化适用规则、诉讼权利处分规则及胜诉所得利益管理规则，以期解决个人信息公益诉讼难点，增强个人信息公益诉讼保护实效，促进信息利用与保护之平衡。