工程建设招标投标活动中投诉和举报程序的区分

投诉、举报是公民对违法行为进行揭发的常见方式，在日常用语中，也时常会将投诉举报连用混用，似乎二者从概念具有相同的定义。在工程建设招标投标活动，作为由招标人组织的具有竞争性的采购方式，投标人参加进入招标投标活动后，除需按招标文件及法律法规要求，有序参与投标外，也享有对招标投标活动及其他投标人的监督权利。《招标投标法》及《招标投标法实施条例》《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》都规定了投标人的异议、投诉制度，规定了具体的时间、前置程序等。但同时，在广义的建筑工程领域，针对违法行为，还设置有《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》，规定有举报程序。因此，在工程建设招标投标活动中存在将投诉、举报程序混用，未能严格区分的情况，导致在程序上出现“张冠李戴”。
本文即从投诉、举报程序的区分入手，分析两种程序适用的不同场景，结合最高法给出的区分标准，为投标人和招标人给出合规建议。
实务案例
在某项目招标投标过程中，A公司经中标公示后成为中标人，在业主即将向A公司发送中标通知书时，该项目另一名投标人B公司向当地住建部门举报，认为A公司资质弄虚作假，应取消其中标资格。当地住建局经审查认为，B公司未在招标文件规定的有效时间内提出异议、投诉，对其举报驳回。B公司不服，认为自己系对违法行为提出的举报，不受异议、投诉程序的限制，双方产生争议。
实务分析
实践中不乏类似争议，因为招标投标活动的异议、投诉程序，有严格的时间限制，因此存在投标人或其他利害关系人，在中标结果确定后，因各种因素，选择通过举报的方式来对中标结果质疑，就产生了二者之间适用的冲突。
本部分就将基于招标投标活动特性，区分二者的性质，并结合司法实践、相关行政部门的解读，给出招标投标活动中如何适用二者的分析建议。
（一）投诉的定义
投诉，词典解释，是一个动词，基本的解释为投状诉告，今多指向法院或有关部门、人员申诉。我们在日常生活中常见的投诉，即消费者因自身权益受损，向消费者权益保护组织或有关部门投诉，或者是市民在日常生活中对城市管理不满，拨打12345市长热线进行投诉。
而在招标投标领域，对投诉也有专门的规定。《招标投标法》第65条、《招标投标法实施条例》第60条、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（以下简称“投诉处理办法”）第3条都规定，投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律法规和规章规定的，有权依法向有关行政监督部门投诉。并且在投诉处理办法中，还明确，其他利害关系人是指与招标项目有直接和间接利益关系的主体。此外，招标投标法实施条例中，明确了针对招标文件、开标程序、评标结果存在质疑的，应先在规定时间内向招标人提出异议，对异议不服的，才可向行政监督部门提出投诉。
因此，在招标投标活动中，投诉是给予投标人、利害关系人对招标投标活动中的违法、违规行为，提出质疑的一种程序性规定。并且，为充分保障投标人、利害关系人的权益，投诉程序设置了类似于诉讼的两层机制。对于招标投标活动中的重大事项，给予投标人、利害关系人先向招标人异议，再向行政监督部门投诉的权利。当然权利不是肆意行使的，类似于诉讼时效制度，对重大事项的异议和投诉，应当在规定的时间内完成（如下表），否则将面临逾期失权的后果。

（二）举报的定义
举报，词典解释，是一个动词，有上报、检举、报告之意。通常而言，举报在日常生活中适用的场景，如针对某官员的腐败行为进行举报，针对某明星的偷税漏税行为进行举报。
在招标投标领域，并无明确的举报程序规定，将范围放宽至住建领域，有《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》（以下简称“举报管理办法”）对举报程序进行规定。其中第2条明确，违法违规行为的范围是住房保障、城乡规划、标准定额、房地产市场、建筑市场、城市建设、村镇建设、工程质量安全、建筑节能、住房公积金、历史文化名城和风景名胜区等方面。但举报管理办法中，并未规定具体的举报形式、期限，仅要求举报人应提供举报人姓名或单位名称，并提供违法违规事实的相关证据。
（三）投诉和举报的概念区别
从上述概念定义来看，投诉和举报存在诸多区分内容，区别内容如下表。

（四）最高法给出区分投诉和举报的判断标准
从前述概念定义及区分来看，投诉、举报虽经常混合使用，但是从性质上看，是明确存在不同，并不是可以混用的概念。而在司法实践中，对于投诉和举报，也有严格的区分。
在行政诉讼中，在明确行政诉讼主体时，《行政诉讼法》第25条规定，行政行为的相对人及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，是适格的行政诉讼参加人。《行政诉讼法解释》第12条对此进行了解释，利害关系人中，包括为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有投诉职责的行政机关作出或未作出处理的。
但是，因为投诉和举报在实践存在混用的情况，导致在行政诉讼中无法正确区分适格诉讼当事人，因此在最高人民法院行政法官专业会议纪要（6）中，即明文对投诉和举报的区分标准予以释明。最高法认为，公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益的，属于投诉，即具有向法院提起行政诉讼的权利；而认为第三人实施的违法行为侵犯他人合法权益或者国家利益、社会公共利益的，属于举报，此时相关主体不具备利害关系，不具有提起行政诉讼的权利。
从上述区分可以看出，最高法给出了一个直接的区分投诉、举报的标准，违法行为侵害的是否为当事人自身的利益，如不是自身利益，就不属于投诉而是举报。
（五）工程建设招标投标活动中的投标人、利害关系人，应严格适用异议投诉程序
因此，在工程建设招标投标活动中，投标人、利害关系人认为招标投标活动存在违法行为的，即应当适用投诉程序。这既符合法律法规对中投诉的定义，也符合司法实践的认定标准，即招标投标活动中的违法行为，必然对投标人、利害关系人自身的合法权益产生影响。
这一点在各行政机关发布的文件中也可得到印证，在《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》中，即明确对于招投标过程中的违法行为，由行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。

在《铁路工程建设投诉举报处理办法》中，即为混用投诉、举报两种概念，但是在该办法中凡涉及招标投标活动内容，都明确使用投诉表述，不是投诉、举报混用，并且明确要求适用《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》。此外，该办法进一步明确，若投诉人非招标投标活动的参与者或无利害关系的，对其投诉有权受理单位不予受理。

从立法规制的目的来看，之所以在投诉程序中，对投标人、利害关系人提出严格的时间和前置程序要求，是因为投标人、利害关系人与投标结果密切相关，若招标投标程序中有违法行为，将直接影响投标人、利害关系人的自身利益，而一旦违法行为查实，往往会影响投标结果，对已经完成的招标投标活动，产生实质影响。因此，为保障招标投标活动既具有公正性，同时兼顾效率性，防止因为投标人、利害关系人“躺在自己的权利上睡觉”，才会严格要求投标人、利害关系人在投诉程序中主张权利。
从规定的逻辑分析来看。法律法规已经对招标投标活动的投诉，建立起一套完整的制度体系，对不同情形的投诉，规定了明确的条件和时间要求。因此若认定投诉和举报可以混用，将导致本应按投诉程序有严格时间要求的事项，可以通过举报程序实现效果，那么将导致一整套完整的投诉程序被架空。
综上，结合前述分析路径，可以明确在招标投标活动中，投标人、利害关系人认为招标投标活动中存在违法行为，应严格适用法律、法规所确定的投诉程序。
合规建议
对投标人及利害关系人：1.发现违法行为应积极行使权利，避免逾期失权对投标人及利害关系人来讲，若发现招标投标活动中存在违法行为，应注意法律法规中的规定要求，及时向具有监督管理权限的行政部门提出投诉，对于需要异议前置的事项，还须按规定时间向招标人提出异议，否则将面临逾期失权的后果。2.行使权利过程中，注意措辞表述，避免因混用概念产生混淆
投标人及利害关系人，在投诉时应注意书面用语的表述，避免出现投诉举报混用的情况，导致自身行使权利产生瑕疵，给行政监督部门造成混淆的困扰。
对行政机关
作为对招标投标活动进行监督管理的行政机关，应当严格区分投诉、举报两个不同程序的适用主体和方式。针对招标投标活动提出的质疑，首先应明确质疑人的主体性质，若为投标人、利害关系人，应当严格按照《招标投标法》《招标投标法实施条例》《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》规定来处理，不应混用举报、投诉程序。