行政机关自行撤销行政行为的“瑕疵程度”限制

问题提出
行政机关作出行政行为后，行政相对人既未复议，也未诉讼，或因信息不对等、文化水平限制等导致行政相对人并未发现行政行为违法或无力提起复议或诉讼，但行政机关发现确有错误的，是否有必要自行进行撤销。
01 行政机关自行撤销行政行为的必要性
根据行政法基本原理以及行政职权单方性、强制性的特征，行政机关作出的行政行为具有确定力、执行力，行政机关相较于行政相对人处于较为强势的地位，因此行政行为的准确性、稳定性系维护政府公信力的两个重要方面，对于已经生效的行政行为，行政相对人如认为损害了自身利益的，通过复议、诉讼等程序可以予以纠正，但若行政相对人因信息不对等、文化水平限制等导致并未发现行政行为违法或无力提起告诉，此时为践行有错必纠的行政执法理念，行政机关自行撤销行政行为的必要性即显现。因此，行政机关应当具有自检自查，并主动撤销其存在错误的行政行为的权责，我国法律规定中也对此予以明确，如《中华人民共和国行政处罚法》第七十五条：“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当定期组织开展行政执法评议、考核，加强对行政处罚的监督检查，规范和保障行政处罚的实施……行政机关应当认真审查，发现有错误的，应当主动改正。”
02 行政机关自行撤销行政行为是否存在限制
《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》中明确：依法行政的基本要求之一为诚实守信，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。即“法定事由”系行政机关撤销、变更已生效的行政决定的前提，但“法定事由”包括哪些情况？是否所有存在“瑕疵”的行政行为均可撤销？对此问题，分享两个案例进行说明：
案例一：（2018）最高法行再7号
本案系那坡县政府以颁发《林权证》违反法定程序为由撤销《林权证》中部分宗地的使用权，林地使用权人梁桂华提起的行政诉讼。一审、二审法院经审理后均认为，那坡县政府在未对梁桂华的复查结果重新进行公示的情况下向其颁发林权证，违反法定程序，该林权证依法应予以撤销，并判决驳回了梁桂华的诉讼请求。但最高院在审理后认为，虽然那坡县政府在登记发证程序上存在轻微违法，但本案中，对于诉争林地上的林木属梁桂华所有，那怀屯及其他村民未提出异议，那坡县政府颁发涉案林权证虽然存在程序上的瑕疵，但未经公示这一瑕疵并未影响到那怀屯及其他村民的实体权利，那坡县政府作出撤销林权证的决定，无助于诉争土地权属问题的解决，遂判决撤销了6号《撤销决定》。
案例二：（2018）最高法行再65号
本案系溆浦县人民政府以颁发《集体土地建设用地使用证》未履行法定审批程序，而撤销易志明等三人的《集体土地建设用地使用证》后，易志明等三人提起的行政诉讼。一审法院审理后认为溆浦县人民政府撤销《集体土地建设用地使用证》没有法律依据且明显不当，遂判决撤销溆浦县人民政府的撤销决定，二审法院撤销了一审判决并驳回原告起诉，最高院在审理后认为，从程序上看，溆浦县人民政府为易志明等三人颁发《集体土地建设用地使用证》的行政程序虽然存在一定瑕疵，但该瑕疵不构成严重程序违法，在没有证据证明该瑕疵是不能补正的情形下，撤销颁证的行政行为法律依据不足，从实体上看，易志明等三人提供的证据也可以证明，其取得案涉土地的使用权是有合法来源和依据的，其合法权益应予保护，遂撤销二审判决，维持一审判决。
前述案件裁判的核心观点为：基于保护行政相对人的信赖利益和减少行政争议产生的考量，行政机关应当采取足够审慎的态度，只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时，才采用撤销的方式进行纠错。对于行为仅存在轻微瑕疵但并不影响实质处理结果且对利害关系人权利不产生实际影响的，或者通过补正等事后补救方式可以“治愈”的瑕疵，或者撤销行政行为可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损失的，则应当考虑采取其他方式进行纠错。同年，在《最高人民法院第一巡回法庭2018年第6次法官会议纪要》中明确：行政行为违法包括主体违法、证据不足、程序违法、适用法律错误、显失公平等方面，但并非前述所有违法要素都足以导致行政行为无效或可撤销。对于重大且明显违法的行政行为，认定无效；对于轻微程序违法但不影响相对人实体权益的行政行为可以进行补正；对存在一般违法情形的行为，可以通过改变原行政行为的方式消除违法性；当以上三种方式均不能处理时，行政机关才能通过撤销的方式，来纠正违法行为。因此，并非所有存在“瑕疵”的行政行为均可撤销，仅当该行政行为的“瑕疵程度”达到足以影响到实质处理结果时，才可予以撤销。
03 如何确定行政行为是否达到可撤销的“瑕疵程度”
结合上述案例可知，如对通过补正可消除其违法性或仅存在轻微违法并不影响相对人实体权益的行政行为均随意予以撤销，既不利于保证行政行为的稳定性，损害政府公信力，也可能受到法院的否定性评价。目前，我国对于行政机关在何种情况下可撤销、补正行政行为并无统一规定，云南省也并未制定行政程序相关办法，因此，在实践中对于如何认定瑕疵程度，一方面，参考《最高人民法院第一巡回法庭2018年第6次法官会议纪要》内容，可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释中对“程序轻微违法”“重大且明显违法”等的相关规定进行认定，如《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十六条：有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。第九十九条：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。另一方面，江苏省、浙江省、湖南省等多个省市制定了行政程序办法，在行政机关撤销、补正的情形以及相关程序方面进行了规定，如《江苏省行政程序条例》第六十四条规定了文字表述错误或者计算错误、未载明决定作出日期、程序上存在瑕疵或者遗漏，未侵犯公民、法人或者其他组织合法权益等行政决定应当予以补正或者更正的情形，对本省行政机关在处理类似情况时具有一定的参考意义。除前述情形外，行政机关应当采取足够审慎的态度，结合最高院案例的核心审判观点及会议纪要精神予以判断，避免因“不必要”的撤销行为引发新的纠纷。