烟草专卖执法活动中如何适用新《行政处罚法》中主动供述从宽处罚的规定

法条链接：《行政处罚法》第三十二条规定，“当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；（三）主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的；（四）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（五）法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。
在刑法中规定有“余罪自首”，与大众比较熟知的主动投案相比，余罪自首是指虽不具备“主动投案”这一要件，但已被采取强制措施的犯罪嫌疑人或正在服刑的罪犯，能够如实供述司法机尚未掌握的本人其他罪行的，以自首论。
本次《行政处罚法》的修订中也新增了类似规定，那么在新《行政处罚法》施行后，烟草专卖行政主管部门应当如何理解与适用新《行政处罚法》第三十二条第（三）项关于违法行为人主动供述从宽处罚的规定？
本文将以《刑法》第六十七条第二款余罪自首的规定为基础和参照点，从四个方面进行理解。第一，如何理解“主动供述”？第二，如何理解“行政机关尚未掌握”？第三，如何理解“违法行为”？第四，如何处理主动供述？
01理解与适用
1. 如何理解“主动供述”？
当事人主动供述，是指违法行为人在执法机关尚未发觉违法事实或违法行为人时，主动向执法机关交代违法事实，那么主动供述的时间节点应当如何认定呢？

鉴于限制人身自由的行政强制措施只能由公安机关实施，烟草专卖执法中也并不是只有专卖执法机关查处违法行为后才能成立“主动供述”，在立案前也能成立“主动供述”，因此对于执法中主动供述的时间节点可参照刑法中关于一般自首的认定标准来确定。
通过对比刑法成立一般自首的认定标准来看，刑法中构成“投案自首”的门槛较低，只要在犯罪事实或者犯罪分子未被办案机关掌握，或者虽被掌握但犯罪分子尚未受到调查谈话、讯问，或者未被采取强制措施时向办案机关投案的，均可以成立自动投案。行政执法中的“主动供述”与刑法中的“投案自首”虽均有鼓励违法者改过自新等目的，但考虑到我国的社会现实与一般国民的规范意识，触犯刑法的犯罪嫌疑人对社会危害程度普遍较大，为鼓励触犯刑法的犯罪嫌疑人尽早归案，将刑法领域“投案自首”的认定节点适当放宽能够更加有效地配合打击和预防犯罪，而行政执法领域刚刚引入“自首从宽”的概念，在执法适用上，笔者认为认定主动供述的标准应较为严格，违法行为已被行政机关掌握但未受到调查谈话、讯问时主动交代不应被认定为主动供述，如：A涉嫌未在当地批发企业进货（未当），烟草专卖局接到举报立案后，A见到专卖执法人员后主动交代自己销售的卷烟是从别的零售点购买的。此时专卖执法机关已掌握一定线索，即使A不主动交代，一般也能顺着证据线索查证是否属实，做出最终的处罚决定，因此，A的行为不能认定为主动供述。需要说明的是，在这里，专卖执法机关只需掌握一定线索或基本证据即可，不能苛求专卖执法机关已掌握全部确凿的证据。
因此，笔者认为，烟草专卖执法过程中认定“主动供述”的时间节点一般应当在行政机关暂不知其存在违法行为时自动向行政机关承认。“暂不知”既包括在立案调查前主动向执法机关反映自己的违法行为，也包括被执法机关查处违法行为后交代其他尚未被掌握的违法行为。
2. 如何理解“行政机关尚未掌握”？
在什么情况下可认定为“行政机关尚未掌握”？什么情况下不宜认定为“行政机关尚未掌握”？是否以立案为标准？先看三个案例。
案例一：烟草专卖局在日常市场检查过程中，A主动承认其在别的零售点收购了一批卷烟打算在自己店中销售。
案例二：A涉嫌无证运输，被甲地烟草专卖局查处后，A主动供述应当由乙地烟草专卖局管辖的销非案件。
案例三：A涉嫌未在当地批发企业进货（未当），烟草专卖局接到举报并立案后，A见到专卖执法人员后主动交代自己销售的卷烟是从别的零售点购买的。
在案例一中，违法行为虽已发生，但是否能够被发现尚处于不明状态，专卖执法机关未接到任何举报、未立案，这种情况下，当事人主动交代应认定为“行政机关尚未掌握”。
在案例二中，当事人主动交代应由其他专卖执法机关管辖的违法行为的，也应认定为“行政机关尚未掌握”。此时交代的违法行为，一般情况下，应是其他专卖执法机关尚未立案调查的行为。但有一种例外情况，供述的行为虽已被其他专卖执法机关立案调查仍能被认定为“尚未掌握”：如，A涉嫌无证运输，被甲地烟草专卖局查处后，A主动供述乙地烟草专卖局已经立案调查的寄递案件，还未找到的当事人就是自己，此时A供述的违法行为也应被认定为“行政机关尚未掌握”。除上述例外情形之外，当事人交代的违法行为若已被其他专卖执法机关立案调查的，则不宜认定为“行政机关尚未掌握”。
在案例三中，A供述的违法行为不能认定为“行政机关尚未掌握”，因为此时专卖执法机关已掌握一定线索或基本证据，即使A不主动交代，一般也能顺着证据线索查证是否属实。前文已有详述，在此不再赘述。
3. 如何理解“违法行为”？
规则一，首先需要明确的是，符合第（三）项规定从宽处罚的前提是当事人主动供述自己的违法行为，而非他人的违法行为。若供述的是烟草专卖行政主管机关尚未掌握的他人的违法行为则不属于此种情况，符合立功条件的，按照本条第（四）项处理。
规则二，关于当事人供述的违法行为是否限定于他种违法行为的问题。依据《最高人民法院关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》第二条规定：“根据刑法第六十七条第二款的规定，被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和已宣判的罪犯，如实供述司法机关尚未掌握的罪行，与司法机关已掌握的或者判决确定的罪行属不同种罪行的，以自首论。”在刑法领域要求犯罪分子如实交代办案机关未掌握的他种罪行，才可成立自首。
那么在烟草专卖执法过程中，已经被立案调查的当事人供述尚未掌握的他种违法行为，也应按照主动供述从宽处理的原则对待，这一点没有歧义。问题是，已被立案调查的当事人供述同种违法行为的，是否可以适用从宽处罚规定？笔者认为，第三十二条第（三）项规定，“主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的”，此处并未将供述内容限定为“他种违法行为”，从法理上讲不应对其进行缩小解释，当事人供述同种违法行为的也应当予以认定，适用从宽处罚规定。
规则三，并非当事人供述的所有同种违法行为，均可适用从宽处罚规定。若当事人如实供述的其他违法行为与烟草专卖行政主管部门已掌握的违法行为具有连续性，如：因未在当地烟草专卖批发企业进货被立案调查后，又交代上一次的未当行为，这种情况属于连续性违法行为，属于“一行为”，不可适用从宽处罚规定。因此，对当事人供述具有同一性、耦合性、实际上属于“一行为”的违法行为，不宜按主动供述从宽处罚对待。例：若当事人如实供述的其他违法行为与烟草专卖行政主管部门已掌握的违法行为在事实上密切关联，如已掌握的是未在当地烟草专卖批发企业进货，当事人又供述了这批烟是其从外地运输回来的无证运输行为。这种情况属于牵连违法行为，亦属于“一行为”，同理，也不可适用从宽处罚规定。
规则四，若当事人被烟草专卖行政主管部门立案调查后，主动供述的违法事实并非违反烟草专卖制度的行为，而是属于其他行政机关管辖的行为，在此情况下，是否还适用从宽处罚的规定？笔者认为，本条规定的立法原意是为了鼓励违法行为人主动交代违法行为，节约本行政机关的资源，提高执法效率而赋予行政机关在自己的处罚权限内适当从宽的自由裁量权。鉴于不同行政机关间管辖范围不同，执法依据与处罚标准亦不相同，若适用本条从宽处罚规定，则必须先将违法线索移送有关行政机关，由该机关查证属实后才能做出最终的行政处罚决定，这不仅不会提高行政执法效率反而可能会造成案件的积压。因此，主动供述行政机关尚未掌握的违法行为应限定在烟草专卖执法机关，供述其他行政机关管辖的违法行为不能适用从宽处罚规定，但烟草专卖执法机关可将该条线索及时移送其他行政机关。
4. 如何处理主动供述？
专卖执法机关在接到当事人主动供述后，应当立即进行立案调查。对于查证属实，且供述的违法行为仍在两年处罚追溯期内的，应当进行从宽处理。
在刑法领域，成立余罪自首的可以从轻、减轻或免除，此处不需要考虑是对前罪从宽还是对后罪从宽，因为刑罚的具体运用是数罪并罚，但行政执法原则是一案一罚。因此，专卖执法机关是仅对违法行为人供述后查证属实的违法行为进行从宽处罚，还是对目前已经立案调查的违法行为从宽处理，亦或是对全部违法行为从轻、减轻处罚？
如果仅对供述后查证属实的违法行为进行从宽处罚，于违法行为人而言，如实供述反而会增加受到处罚的程度，无法达到鼓励其主动交代违法行为的目的，仅对目前已经立案调查的违法行为从宽处理同理。鉴于违反烟草专卖制度的违法行为具有一定的隐蔽性，违法事实在事后较难被发现与取证调查，笔者认为对全部违法行为进行从宽处罚，对于鼓励当事人主动交代违法行为，提高行政执法效率，稳定社会秩序等方面都将产生较为积极的效果。
对于符合《行政处罚法》第三十二条第（三）项规定应当从轻或减轻处罚的，烟草专卖行政主管部门究竟是从轻处罚，还是减轻处罚以及从轻与减轻的标准为何？笔者认为，烟草专卖局应当结合当事人主动供述的不同情形，确定从轻或减轻的处罚幅度。
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